貧困村扶貧互助協會發展策略

王章陵 張秀娟

摘要 以咸陽市貧困村扶貧互助協會發展情況為例，概述了貧困村發展扶貧互助協會的優勢和可行性，分析了扶貧互助協會的組織管理及業務運作特點，指出扶貧互助協會發展的潛力在于建立有利的政策制度，提出了促進其發展的政策建議。

關鍵詞 扶貧互助協會；互助資金；組織管理；業務運作；貧困村

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）28-0228-03

Abstract Taking the development of poverty alleviation and mutual aid association in poor villages of Xianyang City as an example，the advantages and feasibility of the development of poverty alleviation and mutual assistance associations in poor villages were explored.The organization and management of poverty alleviation and mutual aid association and the characteristics of business operation were analyzed，noting that the potential for the development of APAs is to establish an enabling policy system. Some policy recommendations were put forward to promote its development.

Key words Poverty alleviation cooperative association；Mutual funds；Organization and management；Business operations；Poor villages

金融作為資源，應讓社會普享。貧困地區在商業信貸方面沒有競爭優勢，失去了應有的發展機會。在貧困地區開展互助合作金融，可以實現金融普惠。咸陽市扶貧互助資金項目自2006年開始試點，歷時10年穩步發展，資金總量在不斷增加，入會群眾產業發展普遍受到協會資金的支持，借款群眾增收20%以上。資金在滾動中增強，經濟實力成為扶貧開發越來越不可小視的力量。幾年的試點實踐證明，扶貧互助資金符合貧困地區經濟發展的特點，是促進貧困地區產業發展的一種有效方式。

1 貧困村發展扶貧互助協會的優勢和可行性

貧困村一般地處經濟邊緣區域，經營弱質產業，居民是從業弱勢群體。顯然，貧困村的群眾在商業信貸方面沒有任何優勢。商業銀行改制之后，在貧困地區的金融服務在不斷弱化，有些商業銀行在縣一級的服務網店已撤銷，貧困的農村金融服務幾乎處于真空狀態。農村信用社在未改制為合作銀行的地方在鄉一級還有服務窗口，也是只存不貸，貧困村發展和貧困農戶產業發展金融服務需求難以得到滿足。金融被視為資源，讓社會普享，開展小額合作互助貸款服務，政府資助，群眾擁有，民享、民管，實現金融普惠，可使貧困村享受到包容性金融資源。

1.1 互助資金有效地解決入會群眾生產發展的資金困難 根據國家統計局咸陽調查隊對咸陽貧困地區農村住戶的抽樣調查資料，被調查住戶全年可支配收入中，借貸性收入占可支配收入的22.35%；在農戶借貸性收入中，銀行、信用社等正規的金融機構的借貸資金占4.29%，民間借貸占95.71%；2006年以來，調查農戶平均年借貸性收入從1 600元增長到2 336元。扶貧互助資金項目村，扶貧互助協會的資金規模可以滿足戶均借貸性資金的需要量，就可以有效解決群眾的資金缺口。

三原縣新興鎮五愛村全村203戶，2009年村上成立扶貧互助協會，到2013年全村198戶群眾加入了扶貧互助協會，入會率達到97.53%。截至2017年5月底，扶貧互助協會資金總量達到98.24萬元，入會群眾平均每戶資金占有量3 388元，基本上可以滿足借貸需要。協會成立7年以來，累計借款910筆，金額281.80萬元，入會群眾借款需要基本可以通過互助資金協會得到解決。入會群眾繳納的基準金一般在每戶2 000元，有部分貧困戶通過贈股，實際繳納500～1 000元不等。群眾關心協會的發展，借款一般能按時歸還。全部910筆借款只有1筆因借款人一家車禍而造成逾期。

1.2 規避了民間借貸高利貸的盤剝 貧困群眾的借款欲望非常強烈， 但是由于缺乏合格的抵押品， 很難從正規金融機構獲取貸款，為了滿足生產生活的資金借貸需求進而轉向非正規融資渠道， 形成民間借貸繁榮的局面。貧困村民間借貸占其借款的95.71%，其中，45%的借款屬高利貸性質，借款利率高于信用社貸款利率2倍以上。高利貸高風險使相當一部分人陷入了難以自拔的債務陷阱，并因此形成了嚴重的暴力等社會問題。

扶貧互助協會的借款利息在咸陽市普遍為群眾承擔每月6‰，從2011年開始，扶貧辦允許小額貸款的財政貼息也可用于扶貧互助協會，一般財政貼息為7‰，從而使得到財政貼息的扶貧互助協會效益大大提高，而群眾負擔的資金成本利率保持6‰不變。這一方式有效規避了民間借貸高利貸的盤剝。

1.3 增強了農戶的誠信意識，降低了經濟互助合作組織的運行成本 農戶通過參與互助資金的擁有、享用和管理，提高了其的主體意識、發展意識、民主意識、合作意識和誠信意識，由于互助協會的地域性特點，會員之間有著血緣、地緣、親緣關系基礎，相互之間知根知底，可以利用鄰里監督機制，約束借款戶的逾期。再加上擔保風險制約，促使農戶的社會責任感得到增強，試點村農戶自覺規范信用行為，誠信意識普遍得到了提升，降低了互助協會的業務成本，為構建和諧新農村奠定了穩固的信用基礎。

1.4 積累了扶貧資金，培養了貧困村經營管理干部 互助資金經過反復使用，不斷滾動壯大，已經成為具有顯著扶貧功效的資金流。截至2017年5月31日，咸陽市互助資金總量達到10 657.59萬元，2009年全市貧困縣開展互助資金試點項目，年底資金總量為415.85萬元，8年增長了24.68倍，年增長率達到50.3%。隨著資金規模的擴大，資金效益的提高，咸陽市互助資金總量還在持續發展。

在互助資金項目開展的同時，各級扶貧部門加強了對協會管理人員的經營管理及相關業務培訓，省扶貧辦組織市縣互助資金管理人員全方位培訓，全市每年組織各縣互助資金管理干部、協會會長及會計的專題培訓；各縣通過辦培訓班，進行金融信貸、法律法規、產業技術、財務會計方面的培訓。通過不斷的培訓和互助資金協會的經營管理鍛煉，貧困村互助資金協會培養了一支素質較高的經營管理干部隊伍。

1.5 促進了農村社區和諧 互助資金為會員制管理，無條件接受貧困戶加入，全體村民加入和管理互助協會的權利和義務是相等的。國家精準扶貧政策僅針對貧困戶，使一些與貧困線接近的戶不能享受扶貧政策支持，由此造成了比較尖銳的農村社會矛盾。互助資金協會在發展中接受了計劃使用中不能執行的具有突出矛盾的資金投向，促進了社會和諧。咸陽市421個互助協會，其中224個是通過其他扶貧項目調整而建立的。互助資金的直接項目計劃為4 988萬元，其他項目資金調整而來的為5 669萬元。發展扶貧互助資金成為規避扶貧項目收益矛盾的有效出路。

1.6 互助合作的信貸服務符合貧困村的特點 在市場經濟條件下，與大市場聯系，對小農戶顯然是不利的。弱勢群眾在社會交換的過程中為了擴大力量，取得有利地位，于是就尋求到了合作互助的方法。貧困地區的群眾是弱勢群體，在發展中就必須抱團，互助合作。資金在商品經濟發展中始終是短缺的資源，在貧困地區，互助合作的信貸合作經濟組織有其存在的經濟社會基礎；相互幫助的社會氛圍，使互助協會的成長有適宜的社會道德土壤；鄰里間的信息對稱，成為這一組織低成本高效益運轉的管理基礎。

貧困村資金互助社大大增加了貧困地區基礎金融服務的可得性，從金融普惠、包容性金融的意義上，我國農村金融服務取得了長足進步。貧困村扶貧資金互助社為貧困村提供信貸服務，是普惠金融體系的一個組成部分，貧困村的金融盲點通過扶貧資金互助社得以彌補。

信息對稱，自主管理，以降低交易成本、擴大覆蓋面，是扶貧互助協會在資金規模很小、收益很低的條件下依然能夠生存和發展的基礎，這一方式符合貧困地區經濟發展的特點。

2 扶貧互助協會的組織管理及業務運作特點

扶貧互助協會的組織管理要遵循互助合作的特點，業務運作上要遵循金融行業的特點。

2.1 合作互助的基本精神 維護貧困村扶貧互助協會互助合作制原則，按照民有、民管、民享的基本精神，由入股社員所擁有并進行民主管理，主要為入股社員服務。在扶貧互助合作金融組織中，農民入股加入合作金融，是為了從組織中以較低的成本獲得借款，銀行家投資是為了賺取存貸差，而不是為了其他；同樣地，消費者在普通商業銀行存款僅僅是為了獲得利息，并不是像農民社員那樣是為了獲得貸款。因此，合作社的本質特征在于合作社的所有者與合作社業務的使用者同一，合作互助協會是以會員——服務對象為本，而不是以股東——投資者為本。這也是合作社與其他企業組織最大的不同。為成員服務，是合作社組織功能的核心。合作社通過降低投入品價格、提高產出品價格、按照成本價提供各種服務等，提高成員在市場經濟中的地位。

協會成員作為資金使用者，會員扮演著多種角色——客戶、惠顧者、所有者、控制者。作為客戶，他以相對優惠的價格從協會獲得貸款、或享受各種服務；或以較有利的價格、強化了的市場競爭力銷售個人的農產品。作為惠顧者，他按照使用合作社服務的數量獲得惠顧金返還、分享合作社的凈收益；作為所有者，他向合作社注入資本，對合作社的原始資本形成做出自己的貢獻；作為控制者，他以民主的基本方式參與合作社的各項重大決策事項，討論通過本年度的經營報告、財務報告、分配方案以及下年度的經營計劃等[1]。

2.2 對內要服務，對外要盈利 農村扶貧互助協會是一個新生的準金融組織，由政府資助，農民入股，小額互助，合作共有，為會員提供信貸服務。要根據農村扶貧互助協會發展的環境及金融行業的特點，管理扶貧互助協會的業務，促進這一新生經濟組織健康發展。

要按照合作互助金融組織的業務特點管理扶貧互助協會，完善與強大的合作金融服務，為貧困村經濟的發展提供資金保障。健全合作金融體系，支持產業經濟的發展。合作金融的信貸業務應該包括吸收存款，保證成員貸款之外的商業金融。其資金流通包括通過合作金融體系的資金融通，消除了只貸不存的所有者歧視；成員貸款無論規模大小，均一視同仁，能夠得到需要的資金，消除了商業銀行“貸大不貸小”的規模歧視；貸款行業為農業及相關加工業的勞動者，消除了苦力歧視。通過這些消除歧視的方法，使互助協會惠顧成員持續上升，增強互助協會的實力。

合作互助金融發展的現實要求，合作制和商業化并非簡單的非此即彼的不相容關系，而是有機結合的，實行商業化經營是合作金融組織作為金融企業的基本要求，堅持合作制原則是對合作金融組織結構、管理方式和服務對象的要求[2]。

2.3 健全資金融通和資金清算系統 要鼓勵農村小企業向農村資金互助社入股，入股資金為自有資金且來源合法，達到章程規定的入股金額起點，上不封頂；增加會員自愿的入會基準資金；可向其他銀行業金融機構融入資金，提高互助協會的資本實力和流動性規模。

要利用扶貧互助協會建立的初期，財政資金為絕對主導的特點，迅速建立自上而下的互助資金同業資金融通系統和資金清算系統。健全的資金融通和資金清算系統，保證了互助合作協會體系資金的流動性和效益性。合作互助體系利用經濟的辦法調劑融通各層次合作互助組織的資金，地方合作互阻協會將多余的資金上存區域性聯合社，區域性聯合社再將多余資金上存上級合作互助資金指導服務中心。信用合作的優勢在于合作金融組織既相互獨立自主經營，又自下而上支持， 通過多層次合作，形成整體優勢。

3 扶貧互助協會發展的有利政策制度

3.1 消除只貸不存的行業歧視，積極開拓資金來源，擴大服務能力 為了擴大服務，扶貧資金互助協會要吸收存款，消除只貸不存的行業歧視。按照金融機構的運作方法，吸收社會資金，吸收社會股金，提高服務質量，擴大貸款規模。提高更具有商業性的資金互助協會的資金來源渠道，以吸收社員存款、接受社會捐贈資金和向其他銀行業金融機構融入資金作為資金來源。尤其是從其他銀行業金融機構融入資金作為資金來源，使融資的操作空間顯著擴大。

扶貧資金互助協會的經營產品，扶貧資金互助協會的資金應主要用于發放社員貸款，滿足社員貸款需求后確有富余的可存放其他銀行業金融機構，也可購買國債和金融債券。扶貧資金互助協會可要辦理結算業務，并按有關規定開辦各類代理業務。

3.2 加強聯合，上下貫通，形成小貸合作聯合 資金互助合作社現在只出現在村一級范圍內，且功能以扶貧為主，資金來源一是政府資助，二是成員入股，三是社會無條件捐助。用配股的形式幫助建立起村級發展互助資金，用贈股的形式幫助貧困戶參與。由于小額資金互助總額太少，難以滿足社員資金需求，互助功能難以充分發揮。

從發展戰略分析，農民資金互助合作社未來的發展，不僅僅只是幫助農民解決最低端的生產借款需求，而是依托合作社的平臺，將多個行政村集合起來，帶領農民從農產品種植的一端，走到與市場結合的另一端，并最終進入農產品的銷售渠道，不論是在農資購買還是在農產品銷售環節中，都可以發揮較大的作用。在目前社會和社員期望比較高、互助社資金互助規模又不大的情況下，資金互助合作社必須具有一定的規模和基礎，不能僅僅局限在一個村，而至少應該在幾個村或者較大的范圍內進行推廣，這樣才能在獲得發展資金的同時發揮更大的作用。

3.3 鼓勵社會有志之士領辦貧困村互助資金協會 德國學者指出，沒有合作社企業家就不會有合作社。國外學者從企業家的角度探討合作社生成率的研究表明，如果一個普通的企業家選擇了合作社的組織形式，那就意味著他不能一個人獨自控制企業，其決策權利要與其他成員分享；企業家所面臨的經營風險也相應地加大；企業家市場化的經營思想要變成合作社的公共物品。具有合作精神、愿意為廣大社員服務的企業家人才是成功創辦農民專業合作經濟組織的一個必要條件。尤其是在目前合作社發展的初期，一方面合作社需要有企業家的創新精神，否則合作社就無法在市場經濟的大潮中有立足之地；而另一方面，由農民弱勢群體組成的合作社無力按照市場價格支付企業家工資，它意味著選擇合作社的企業家必須有一定的利他主義精神。如果單獨地為個人牟利，就難以擔此重任[3]。

目前，應鼓勵農村有志于互助協會事業的有識之士建立和發展各種形式的農村互助資金協會，只要群眾放心，愿意入股，就應鼓勵和支持，政府配套支持資金就可介入。政府對農村扶貧互助協會建立和發展要給予充分的支持，但是要注意防止成為政府機構的延伸和附庸，把民有、民管、民享的合作互助基本精神貫徹始終[4]。

3.4 加強監管和風險管理 對于扶貧互助協會的非系統性經營風險的防范，國家必須進行干預。農村合作金融經營風險相當大，如果任其內在發展，合作金融必定走上商業化道路，而且其運作不規范會導致極大的金融風險。

對于扶貧互助協會系統性風險的防范，主要是內部風險控制制度的建立和執行，督促借款人及時足額還款的機制； 在入會及貸款時，進行聯保小組的必要性控制，通過聯保小組淘汰不守信譽者；不畧大戶，把資金分散在廣泛的會員；不非法集資；不暴力催收，理性、文明催收；不放高利貸。外部風險控制主要是政策風險和市場分險，不從事政府政策不允許、未經金融管理機構批準的金融活動。

市場風險控制一般采取保險制度。要根據貧困地區農業的產業特點，建立行業共同保險基金。農業自身的自然風險或者宏觀經濟沖擊對合作金融造成的風險不可能通過合作金融內部有效的風險管理和外部風險監管或者風險間接調控管理消除掉，因為它不可預測；也不可能依靠商業保險機構為其提供充分的保險，因為風險太大；只有國家或者行業組織共同保險基金有能力提供足量的風險抵沖資本建立合作金融存款保險機構，補償合作金融機構由于系統性風險造成的損失。所以應由國家出資或者組織行業共同保險基金建立扶貧互助協會保險并強制投保。

4 促進扶貧互助協會發展的對策建議

4.1 堅持小規模、短期的貸款原則，從制度上實現互助資金服務的益貧性 貧困戶的特點是生產規模小，投資能力差，產業周期短。扶貧互助協會貸款從制度設計上要體現小規模、短期等有利于貧困戶的產品需要，按照協會章程予以規定，扶貧互助協會的章程是運行協會的基本依據，是每個成員必須遵守的管理規定，須經會員大會通過，并報縣扶貧辦、財政局備案。

4.2 健全組織機構，強化監督和指導 健全扶貧互助協會的基本組織結構和工作機構，理事會、監事會功能發揮正常。會長、會計、出納各負其責，堅決杜絕會長、會計、出納一身兼的現象。社員關注是互助協會最有效的監督手段，公開、民主是保障制度落實的程序設計，在互助協會資金量小、對群眾的影響力弱、村民入會率不到60%的建設初級階段，更要加強縣、鄉、村級相關行政部門的監管與指導。筆者主張村級干部不兼任扶貧互助協會管理人員，目的在于強化村級組織的監督。相對于扶貧協會，村級組織是強勢的，有能力、有條件對協會的管理運作進行監督，以嚴防內部人控制[5]。

4.3 加大培訓教育力度，提高協會經營管理者的素質 農業合作社的發展歷程和經驗表明，對合作社領導人及其成員進行培訓是必須長期加以重視的工作。這也許是我國目前發展農民資金互助協會最迫切的事情。要由政府建立培訓基地，對各級聯社主管干部、農民資金互助協會負責人以及社員骨干，分期分批進行有計劃的培訓。對資金規模較大、發展較快的協會，可引進職業經理人進行經營管理[6]。

參考文獻

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[3] 徐旭初，賈廣東，劉繼紅.德國農業合作社發展及對我國的幾點啟示[J].農村經營管理，2008（5）：38-42.

[4] 朱賢強，張佳鋒.我國農民專業合作社產權結構的法律制度完善[J].法制與社會，2009（18）：265-266.

[5] 項學文.培育發展基層社會組織 探索扶貧開發新途徑：霍山縣村級扶貧互助協會推進扶貧開發的實踐和思考[EB/OL].（2011-07-19）[2017-06-08].http：//www.chinanpo.gov.cn/1835/49725/preyjindex.html.

[6] 文吉.德國：合作社使農民走上富裕之路[J].中國合作經濟，2007（10）：54-55.