江蘇省耕地開墾費征收標準研究

朱正華 吳菊 王亞華

摘要 在了解相鄰省份耕地開墾費、調查省內部分市縣耕地開墾費的征收與使用情況的基礎上，在蘇南、蘇中、蘇北分開發、復墾、整理類型選擇9個典型項目區，綜合測算出該地區單位面積新增耕地的綜合投資標準，同時考慮到耕地開墾費的上繳比例、未來物價上漲及項目類型結構變化帶來的影響，最終確定江蘇省的耕地開墾費征收標準為蘇南50元/m2，蘇中40元/m2，蘇北30元/m2。標準區域差異的主要原因在于地區間各類型項目結構以及各地區同類型項目難度的不同。

關鍵詞 耕地開墾費；征收標準；占補平衡；土地整理；江蘇省

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）28-0195-04

Abstract Based on the levy and use of cultivated land reclamation fees in neighboring provinces and some cities and counties， the nine typical projects areas including development， reclamation， consolidation of land were selected in the southern， central， northern of Jiangsu which the comprehensive investment standard of cultivated land per unit area was measured synthetically. Taking proportion of cultivated land fee， the price increase in the future and changes of the project type structure into consideration， the cultivated land fee was finally set at 50 yuan/m2， 40 yuan/m2， 30 yuan/m2 in the southern， central， northern of Jiangsu. The main reason for the inconsistency of the standard area was the difference between the various types of project structure and the difficulty of the same type of project in each region.

Key words Cultivated land reclamation fees；Levy standard；Requisitioncompensation balance；Land consolidation；Jiangsu Province

耕地開墾費是指專項用于耕地開發、復墾、土地開發整理等補充耕地的資源性收費[1-4]。這項費用對于實現耕地占補平衡目標、保證耕地補償任務的完成起到十分重要的作用[5-7]。堅守18億畝耕地紅線是我國保障糧食安全的戰略性舉措[8-9]，近年來隨著江蘇省社會經濟的快速發展，用地需求增加，建設占用加劇了耕地保護難度，如何平衡“一保吃飯，二保經濟”問題[10-13]，成為眾學者研究熱點。有學者提出我國耕地占補平衡工作重心偏向于追求耕地數量的平衡，忽視了耕地質量的要求（“占優補劣”）、現有耕地開墾費征收標準不符合當前社會經濟發展等問題[14-17]，而其中耕地開墾費又是有效提高補充耕地質量的重要保障[14，18-19]。

目前，江蘇省耕地開墾費實行的是2010年省政府頒布的標準，即蘇北地區為13元/m2，蘇中地區為17元/m2，蘇南地區為20元/m2 （蘇政辦發〔2011〕120號）。但是調研發現，江蘇省相鄰省份如浙江、安徽、上海等地耕地開墾費征收標準都均高于江蘇省，而江蘇省的經濟發展水平較高，耕地后備資源的稀缺程度甚至更為嚴峻、耕地占補平衡難度更大[13-14]，現有的耕地開墾費已不能滿足江蘇省各地耕地占補平衡項目庫土地開發整理資金投入的需要。因此適當提高江蘇省耕地開墾費征收標準是有必要的，這可以更好地促進易地占補平衡、體現耕地后備資源的真實價值[20-23]，同時對實現耕地占補平衡、提高耕地質量、促進耕地節約、集約利用具有較大的意義，也符合十八大有關自然資源價格改革的總體要求。

1 研究原則和技術路線

1.1 研究原則

耕地開墾費征收標準的調整，應嚴格遵循合法性、科學性、合理性的原則，按照相關政策法規的要求，結合目前土地整治工作的實際情況，以及滿足今后一段時期使用的適應性，在現行標準的基礎上，廣泛調研，充分考慮土地整治的工程成本、耕地資源價值、提高耕地質量的投入，確保調整后征收標準的科學性、合理性。

1.2 技術路線

以研究耕地開墾費投資項目為重點，在充分收集江蘇省內具有代表性的地區耕地占補平衡項目及近年省以上耕地開墾費投資土地整理項目、相鄰省份耕地開墾費征收標準、省內易地補充耕地指標的現行交易情況等資料的基礎上，采用調查研究、典型分析、綜合比較分析等方法，測算目前江蘇省各地區耕地占補平衡項目的新增耕地單位面積實際投入，綜合考慮耕地開墾費的有關政策及耕地占補平衡工作發展的形勢，提出調整后的耕地開墾費征收標準。研究技術路線見圖1。

1.3 數據來源

采用2010年以來江蘇省已竣工或在建的土地整治項目的工程設計、預算、材料價格資料，以及有關工程施工、預（決）算資料進行典型地區單位面積新增耕地投資標準測算及修正。

2 耕地開墾費征收標準測算

耕地開墾費是專項資金，主要用于耕地占補平衡項目以完成地方的耕地占補平衡的任務。因此，各地區的耕地開墾費征收標準應滿足該地區一定時期內耕地占補平衡項目實際投入的需要。

2.1 調研分析

2.1.1 相鄰省份耕地開墾費征收標準情況。

調研發現，浙江省把全省分為4類地區，非農業建設經批準占用耕地的，分別按20、28、32和36元/m2征收；安徽省對非農業建設經批準占用一般耕地的，耕地開墾費的征收等別按行政區劃分為5等，征收標準分別為24、20、16、14和12元/m2。上海市耕地開墾費則按37.5元/m2的標準征收。

2.1.2 2010、2013年省耕地開墾費投資土地整理項目情況。

2010、2013年江蘇省批復的省以上耕地開墾費投資土地整理項目分別為31和11個，總投資分別為58 846萬和32 262萬元，可新增耕地分別有1 809.27和518.6 hm2，新增耕地單位投資為34.70和62.21元/m2（表1）。

由表1可知，2013年批復的省耕開費投資土地整治項目新增耕地單位面積平均投資為62.21元/m2，較2010年的34.70元/m2上漲了79%。一方面是由于物價上漲，使得工程成本增加；另一方面是因為國家對土地整治耕地質量的要求越來越高，為提高耕地質量、建設高標準農田，必須加大土地開發整理投入。

2013年申報的省耕開費投資土地整治項目新增耕地比例要求為5%以上，與2010年的要求相同，但與2010年相比，2013年蘇南、蘇中、蘇北申報耕開費投資土地整治項目的數量及規模均明顯下降，蘇南地區更是未申報項目。并且從項目的地域分布來看，仍維持著蘇南地區申報的項目數量及規模小于蘇中地區，而蘇中地區小于蘇北地區的態勢。這也反映了江蘇省各地耕地后備資源地區的差異性，以及各地后備資源均逐漸匱乏的實際情況。

2.1.3 省內易地補充耕地指標的現行交易情況。

易地補充耕地指標的現行交易價格在一定程度上反映了耕地開發成本和耕地資源的稀缺程度。實地調研表明，2013年蘇南蘇北易地交易補充耕地指標的實際交易價格已經由2010年的不足22.5元/m2提高到了75.0元/m2，2014年3月江蘇省補充耕地指標交易平臺正式啟動，截至2015年5月，共完成了3期交易活動，總交易面積為2 313.34萬m2，交易均價達106.9元/m2，遠高于目前江蘇省實行的耕地開墾費征收標準，上漲幅度達到了375%，目前還有加快上漲的趨勢，究其原因，其中有一部分資金就是資源價值的體現。

2.2 標準測算

2.2.1 典型項目選取。

選擇項目時主要考慮區域、項目類型、項目規模及投資等因素。

①區域選擇時，依照蘇南、蘇中、蘇北的地區劃分，并在各地區中選擇耕地占補平衡項目規模較大、具有代表性的市縣作為典型市縣，并盡量覆蓋《江蘇省土地開發整理工程建設標準》所確定的一級工程類型區。②項目類型選擇時主要按照土地整理（Z）、復墾（F）和開發（K）3種類型中選擇有代表性的地區項目作為典型項目。③選擇項目規模及投資時主要考慮所選擇的項目規模及投資在該地區該類型的項目中處于中等水平。根據以上因素，在蘇南、蘇中、蘇北3個地區分別選擇2013年土地整理、復墾、開發各1個，共9個項目（表2）作為典型項目進行投資標準的測算。

2.2.2 典型項目投資測算。

根據對各典型項目投資進行測算，得出各地區各類型的新增耕地單位面積投資標準，其結果匯總見表3。

2.2.3 權重確定。

以江蘇各地申報的2013年度占補平衡項目庫（所有項目）為依據，統計出蘇南、蘇中、蘇北各地分土地開發、復墾和整理3種類型項目新增耕地面積情況，并將各地各類型耕地占補平衡項目的新增耕地面積占該地區耕地占補平衡項目新增耕地總面積的比例作為該類項目在該地區的新增耕地面積權重（表4）。

2.2.4 綜合投資標準測算。

根據測算出的各地各類型項目的投資標準及新增耕地面積權重，測算出2013 年蘇南、蘇中、蘇北單位面積新增耕地的綜合投資標準（表5）。計算公式如下：

P=K×Wk+F×Wf+Z×Wz（1）

式中，P 表示單位面積新增耕地綜合投資標準；K、F、Z分別表示開發、復墾、整理項目新增耕地單位面積投資標準；Wk、Wf、Wz分別表示開發、復墾、整理項目新增耕地面積權重。

2.2.5 征收標準確定。

利用公式（1）測算出江蘇省各地區單位面積新增耕地的綜合投資標準，但考慮到辦理農用地轉用審批手續時，向省國土資源廳繳納一定比例的耕地開墾費，上繳比例由現有的20%降到10%，使省集中的耕開費在征收標準變化后不發生大變化。同時考慮到未來物價上漲

及項目類型結構變化，預計耕地占補平衡項目新增耕地單位投資在未來3～5年后增加40%，則平均加大系數取1.2，得出各地耕地開墾費征收標準：

耕地開墾費征收標準=單位面積新增耕地綜合投資標準÷0.9×1.2（2）

根據上述公式，可以得出各地耕地開墾費計算結果，最后結果取整，確定耕地開墾費征收標準：蘇南地區為50元/m2，蘇中地區為40元/m2，蘇北地區為30元/m2（表6）。

2.3 結果分析

從時間的縱向比較來看，研究得出的耕地開墾費征收標準與2010年制定的耕地開墾費征收標準相比有較大的提高，主要是由于全省各地區物價上漲、項目實施難度增大、項目類型結構發生變化等原因造成。從區域的橫向比較來看，研究得出的耕地開墾費征收標準中蘇南、蘇中、蘇北3個地區之間差異較大；但從同一項目類型看，土地整理項目的新增耕地單位面積投資相差并不明顯（圖2）。其主要原因在于地區間各類型項目新增耕地面積權重即結構的不同以及各地區同類型項目工程量的不同即項目難度的差異。

如前所述，蘇南地區新增耕地主要來自土地整理及土地復墾項目（分別占31.82%和48.95%），蘇中地區新增耕地主要來自土地復墾項目（占74.33%），蘇北地區新增耕地主要來自土地復墾及土地開發項目（分別占54.43%和4218%）。由于土地開發的成本較低，土地復墾的成本較高，土地整理的成本最高，因此項目類型結構不同造成了區域投資標準的差異。江蘇省耕地后備資源的匱乏程度上表現出明顯的區域性特征，即蘇南小于蘇中地區，而蘇中地區又小于蘇北地區。蘇南地區經濟發展較快，較容易開發利用的耕地后備資源已開發利用完畢，剩下的耕地后備資源開發利用的難度較大，單位面積新增耕地所需投入較大；而蘇北則相反，蘇中地區的情況處于兩者之間。

3 結論與建議

借鑒相鄰省份的耕地開墾費征收標準，參考江蘇省各地區土地開發整理的實際投入需求，通過分地區選取典型項目的投資標準測算，確定權重，最終得出江蘇省耕地開墾費征收標準。江蘇省耕地開墾費征收標準由2010年的13～20元/m2提高到30～50元/m2：蘇北地區為30元/m2，蘇中地區為40元/m2，蘇南地區為50元/m2。適當提高耕地開墾費，一方面可以加大非農業建設占用耕地的成本，利用價格杠桿來限制占用耕地，從而達到促進集約節約用地的目的，另一方面征收的耕地開墾費可反哺項目建設，促進耕地占補平衡項目良性循環。

今后，耕地后備資源將日趨匱乏，占補平衡項目成本將進一步增加，實施的難度不斷增大。而國家及江蘇省的各種有關政策，均要求耕地后備資源這一稀缺資源的真實價值能得到及時的體現，因此需要建立耕地開墾費征收標準的動態調整機制來適應耕地占補平衡工作發展的形勢。

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