PPP模式綠色發展基金的運營機制研究①

徐敏麗 章麗雯

摘 要：作為一個正在發展壯大的新興產業，具有公共服務屬性的綠色產業存在著大量的資金需求，而PPP模式下的產業發展基金正契合綠色產業的發展要求。在擴展綠色產業資金融通渠道的基礎上，PPP模式綠色發展基金致力于幫助構建完善的PPP項目運營機制，支持和促進生態文明建設。PPP模式綠色發展基金作為PPP模式、綠色金融、產業基金的綜合性金融創新產品，需要進行合理的項目設計，建立完善的SPV項目體系。

關鍵詞：PPP模式 綠色發展基金 運營機制

中圖分類號：F832.48 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）10（b）-163-02

2016年9月，G20杭州峰會公報提出：為支持在環境可持續前提下的全球發展，有必要擴大綠色投融資。2016年10月，中國人民銀行聯合七部委提出《關于構建綠色金融體系的指導意見》（下稱《指導意見》）。《指導意見》作為引導綠色金融發展的重要政策文件，提出設立綠色發展基金，通過政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式動員社會資本參與綠色產業的發展。促進多元化融資，引導社會資本投入，給綠色產業發展提供了重要保障。PPP模式綠色發展基金作為應運而生的創新金融產品，無疑會成為現代城市化綠色轉型的重要投融資工具，對PPP綠色產業的項目建設運營起到支持和促進作用。

1 概念界定

我國財政部定義PPP是政府與社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。在PPP模式下，由政府負責公共產品及服務的價格和質量監管，由社會資本承擔設計、建設、運營、維護等基本工作，最后通過使用者付費、財政補貼等收入讓社會獲得合理投資回報。作為政府和社會資本合作模式，PPP模式的創新之處在于打破了政府財政在公共產品及服務支出上的困境，有利于充分調動市場力量，發揮市場經濟機制的作用，能夠大大提升公共服務的供給質量和效率。PPP模式的本質就在于尋找政府、社會資本、公眾利益之間的平衡點，讓政府和社會資本之間實現優勢互補，實現公共利益最大化，最終達到帕累托最優的理想狀態。

2 PPP模式綠色發展基金的設計框架

2.1 PPP模式綠色發展基金的發起形式

PPP模式綠色發展基金作為產業基金的一種，在傳統產業基金的基本框架上進行了一定的適應性改變。其設立的形式主要分為三種，分別是公司型、有限合伙型和契約型。其中，公司型產業基金具有較高的穩定性。其具有完整的法人結構，融資方式渠道多樣化，但存在多重征稅、流程復雜及各類成本較高、不夠靈活等問題。契約制則是以契約精神為中心，以信用為依托，普遍采用資管計劃、信托和私募基金的形式，投資者一般只享受收益而不參與管理決策。契約型產業基金形式靈活多樣，但存在托管賬戶、監管方面的操作困難，并且存在財產混同風險，見表1。

有限合伙型產業基金由普通合伙人（General Partner，GP）和有限合伙人（Limited Partner，LP）組成。而根據基金出資比例和風險接受程度，有限合伙又可以劃分為優先級和劣后級兩種。普通合伙人作為基金管理人，投資份額少，但是對投資活動承擔無限連帶責任，以利潤分成為主要報酬形式。有限合伙人是主要的資金來源，但不直接參與基金管理只保留監督權，對應投資份額承擔有限責任，享受優先分紅。有限合伙型產業基金平衡了風險與收益，降低道德風險，也是國際普遍認可的股權投資基金的主流模式。PPP模式綠色發展基金的普通合伙人一般為參與了該基金項目的社會資本。而金融機構投資者講求收益的穩定性和長遠性，一般以有限合伙方式加入基金。

2.2 PPP模式綠色發展基金募集的對象和方式

PPP模式綠色發展基金募集的對象包括國內外自然人法人、政府資助、法律和政策允許的基金增值等。在募集方式上，PPP模式綠色發展基金通過開展國際綠色經濟協會會員捐助、綠色發展項目獎勵饋贈、社會公眾勸募、接受國際合作援助、申請政府資助等進行資金籌集。

2.3 PPP模式綠色發展基金的投資對象

綠色發展基金按投資對象種類可以分為區域性和單一性兩種類型；按投資方向劃分又可以分為公益性項目、準經營性項目、經營性項目三大類。

PPP模式綠色發展基金屬于區域產業基金的一種，同時具有區域產業基金的特征和PPP模式的特征。由于環境基礎設施PPP項目建設的特殊性，PPP模式綠色發展基金的投資對象普遍有較大的融資需求，具有一定的融資困難，但建成后的收益具有穩定性。所以在產品設計時，要充分考慮資本逐利性和基礎設施的公益性，兼顧政府資本、社會資本、金融機構三方的利益，因此常見投資對象是針對某區域多個產業進行項目包的打捆，這能有效降低投資風險、提高投資收益的穩定性。

2.4 PPP模式綠色發展基金的退出方式

盡管綠色產業帶有公益性質，但綠色發展基金的本質無法脫離資金的逐利性，因而在產品設計時就要考慮整個項目工程的盈利性和產業發展的可持續性。作為以實現資本增值為目的的整個投資活動，最核心的環節就是產業投資基金的退出。產業投資基金的存續通常都有一定的期限，而PPP綠色產業的基礎設施項目周期可能長達數十年，因此參與PPP的產業投資基金產生了多種退出方式。PPP綠色發展基金的退出機制主要包括公開上市IPO、股權轉讓和回購、資產證券化、項目清算等。

3 PPP模式綠色發展基金的項目運作流程

PPP模式綠色發展基金的項目運作模式包括項目識別、項目組建、項目運營、項目移交等多方面。

3.1 項目識別

綠色發展基金投資PPP項目，是對傳統PPP項目形式的一種創新和升級。一般來說，在對項目的識別上，PPP項目由政府有關部門依據國民經濟發展規劃，在公共項目庫中遴選，由財政部門進行審核與篩選列入規劃。

PPP模式綠色發展基金以合同為基礎，通過特許經營方式來獲得投資回報，其目的更多是為了實現社會經濟的綠色可持續發展，特點是集項目融資、建設與運營為一體，充分考慮社會環境影響。該基金采用高、中、低利潤項目打捆的項目包運行形式，為該項目包組建專門的項目公司，在建設過程中接受環境目標的考核。金融機構和社會資本在這一規則中，必須接受為達到該環境目標所要實施的所有項目，對資本的逐利性進行一定的限制。

3.2 SPV項目組建

PPP模式綠色發展基金和社會資本合作組建特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，SPV）來實現，SPV構建了一整套PPP模式綠色發展基金與社會資本的項目合作框架，完成投資、建設、管理、運營、維護等一整套經營體系。SPV的存在促進了政府資本和社會資本的融合。出資的政府部門有時也可直接參與SPV的構成，在政府與SPV之間簽署的合約中，第一要明確SPV主體，第二要明確SPV的環境責任和目標，第三明確政府與SPV之間的責任、權利和特許經營權范圍，并由雙方協定確認具體可操作的考核指標。

在SPV的招投標初期，就應對PPP模式綠色發展基金的參與機制進行談判與討論。談判內容主要包括PPP模式綠色發展基金的進入、退出、增減資本等問題，確立不同運作方案，并討論基金如何參與、監管SPV項目等。談判達成一致后，各方執行約定比例投資認繳，進行公司組建、制定公司章程等工作，SPV即可準備注冊成立。

3.3 項目開發運營

在這一階段，SPV負責與各建設單位簽訂合同，組織項目建設。PPP模式綠色發展基金作為SPV的股東之一，擁有參與項目開發并監督建設運營的權利，也可以根據項目建設的需要，在建設運營階段繼續募集資金，為項目建設全過程的資金鏈保駕護航。PPP模式綠色發展基金的股權回購或退出也可在此階段中間或之后進行，具體流程由SPV與綠色發展基金共同協商確定。

3.4 項目收尾移交階段

在PPP項目特許期滿后，社會資本應向政府轉讓項目的經營權和所有權，進行SPV的清算。考慮到PPP模式綠色發展基金項目的特殊性，基于其項目盈利模式的不同，在進行項目收尾移交的階段要根據項目的不同特點進行更有針對性的管理。如表1所示，PPP模式綠色發展基金項目包括公益項目、準經營項目、經營性項目三大類，政府參與合作方式和退出形式各有不同，需要針對具體問題具體討論。

4 結語

我國經濟進入新常態，產業結構調整中環保產業成為朝陽產業，而我國環保投資不足限制了產業發展。PPP模式綠色發展基金作為創新型的綠色金融工具，是PPP模式的一種特殊形式，是產業基金的創新形式。在這個模式中，政府從公共產品的直接提供者，轉變為項目的提供者、合作者以及監督者。因此，順利推進PPP投融資模式的運作，需要深化政府和社會資本合作。

政府應當進一步制定和完善相關法律法規和財政政策，引導社會資本介入綠色金融，認可PPP模式綠色發展基金，以解決環保產業低利潤項目的融資難題。要在理論上明確政府在PPP項目中的定位及職責，恰當分離政府參與者和監管者的雙重身份；在運行上探索建立中央政府與地方政府層級的PPP模式政策指南、PPP模式綠色發展基金的運行機制和有效的監管機制。在綠色產業PPP模式運行中，關鍵是要按照風險收益對等的原則合理設計合同，平衡政府和私人部門之間的風險。PPP模式綠色發展基金的基礎是契約，基金的風險降低和未來收益都基于契約保障，因而需要關注法律制度保障和政府信用。

PPP模式綠色發展基金有充分的優勢，對我國環保產業的發展有積極的促進作用。PPP模式綠色發展基金的誕生順應時代發展的潮流，是我國的產業結構調整和可持續發展的大勢所趨。可以預見，在經濟發展的新常態下，未來的PPP模式和綠色金融將獲得更多交集和空前的發展。

參考文獻

[1] 劉曉凱，張明.全球視角下的PPP：內涵、模式、實踐與問題[J].國際經濟評論，2015（04）.

①基金項目：江蘇省教育廳課題（2010SJD790028）；中央高校基本科研業務費專項資金（JUSRP31006）。

作者簡介：徐敏麗（1973-），女，山西運城人，江南大學副教授，博士，主要從事公共經濟政策方面的研究；章麗雯（1993-），女，江蘇無錫人，碩士研究生，主要從事公共經濟政策方面的研究。