PPP模式存在的問題與思考

張興東 鄭怡婷 武琳琸

摘 要：我國的PPP模式得到了比較廣泛的應用，對我國的基礎設施建設發揮了較大的作用，但也面臨合作私營企業實力不能勝任、政府簽訂PPP合約能力不足、對外界環境變化適應能力不足、項目本身遭遇技術革新的沖擊的考驗。本文通過分析和研究，提出了嚴格審核私營方資質與能力、增強政府的PPP合約簽訂能力、對外界環境的變化應有充分估計并采取對應措施、充分評估技術革新帶來的沖擊等建議。

關鍵詞：PPP模式 問題與思考

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）12（b）-168-02

我國的基礎設施建設目前比較發達，高鐵、路橋、隧道交通都已經具備了世界一流的建設水平，技術上已經非常成熟，已經開始大量應用于實際生活，極大程度上滿足了我們的生活需求，但上述基礎建設都需要巨額投資，某些帶有盈利性質的大型項目就可以考慮使用PPP模式進行融資。

所謂PPP模式，指政府在公共服務領域采取競爭性方式，選擇具有投資、運營管理能力的企業，雙方按照平等協商原則，達成協議，由企業出資并提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向企業支付對價。

1 目前PPP模式存在的問題

PPP模式融資因為涉及的資本金非常高，籌資難度比較大，建設周期長，投資回收期漫長，實施過程中存在很多的不確定因素，也存在很多人為可控因素。

我國的PPP項目自2014年以來，在污水處理、地下管道、路橋隧道、體育設施等眾多的基礎設施與公共服務中，得到了大力發展，計劃投資額逐年攀升。大部分比較成功，但也有不少項目最終失敗。具體問題主要有以下幾個方面。

1.1 企業實力并不能勝任

企業的經濟實力不具備足夠的資本投資能力，以不合適的、不全面的數據為決策依據，導致后續投資能力不足，對未來過于樂觀，預期的現金流并不能出現，忽視了潛在的競爭者。

PPP項目的投資規模巨大，建設維護的運營期間過長，甚至出現意想不到的因素影響建設時間。例如，英法海峽隧道全長50公里，1986年英法政府與通過招標與英法的兩家企業組成的聯合體簽署了特許權協議，授權聯合體建設經營海峽隧道55年（其中建設期為7年），并承諾在2020年前不會修建其他的海峽隧道，保證其壟斷性。其建設過程確如預期，但經營過程卻沒有考慮到輪渡與航空的價格競爭，未能獲得預期的投資回報，且建設期間，政府要求增加安全管理和環保措施一再增加了施工成本并延長了工期，在工期結束后，又遲遲沒有發放運營許可證，使得正式開通時間一再延長，項目現金流一再惡化，項目公司背負巨大的財務負擔，最后不得不申請破產保護，項目以失敗告終。墨西哥收費公路工程項目也存在競標人資格條件寬松，使得很多中標人對于工程投資規模遠超預期，且過于樂觀的交通流量預期、呆板的收費標準，加重了項目公司的財務困難，導致項目最終失敗。我國的杭州灣跨海大橋項目也是從預期的64億元增加到136億，投資超出預期1倍多。

1.2 政府簽訂PPP合約的能力不足

PPP項目為公私合營，必須兼顧公私雙方的利益。簽訂協議的時候，雙方的責任義務都應該盡可能明確并得到相應的保證。在履行合同的過程中，政府往往是強勢的一方。在福建的鑫遠閩江四橋項目中，企業狀告政府違反了《專營權協議》；美國的加州91號快速路項目中，私營方也是狀告政府違反了“非競爭性條款”；英法政府對海峽隧道的安全要求與環保措施也加重了私營方的負擔，而沒有得到相應的、及時的現金收入補償。

1.3 對外界環境的變化適應能力不足

PPP項目實施的時間較長，影響較大，各種建設初期的預期可能在實施過程中有非常大的出入，導致項目實施遇到前所未有的困難。常見的有如下幾個方面：（1）可能碰到自然災害沒有充分的估計，如地震、洪水等影響建設與維護、經營；（2）社會政治是否穩定，政府防范社會動蕩的能力不足，當然了，當地民眾的支持與反對態度也是一個不容忽視的因素，港珠澳大橋建設中遇到的東涌老婦提出的司法復核問題，就造成了不良影響，1986年，我國也曾發生反對建設大亞灣核電站的風波，這些反對聲音也可能出現在PPP項目建設當中；（3）通貨膨脹乃至金融危機的影響也會嚴重影響項目的實施。1994年12月，墨西哥爆發了“龍舌蘭危機”，比索大幅貶值，也成為導致收費公路PPP項目私營方公司運營困難的重要因素之一。

1.4 項目本身遭遇了技術革新的沖擊

目前的技術發展非常迅速，我國在軌道交通、移動通信、路橋隧道、人工智能等諸多方面都獲得了長足的發展，原先比較先進的技術，在短短幾年之后可能面臨淘汰的命運。例如我們所用的4G網絡，本身就是一個巨大的工程，目前面臨巨大的挑戰，量子通訊具備大容量、保密性強的特點，實現手機與太空衛星的直接通信中轉已經成為可能，可能導致傳統地面基站和網絡的失效，原先預期的地面基站與網絡建設可能作廢。PPP項目的建設也可能面臨同樣的問題。

2 有關PPP項目建設的思考

通過對上述問題的分析，并借鑒成功的PPP項目實施經驗，可以從如下幾方面采取措施，規避相關風險。

2.1 嚴格審核私營方資質與能力

對于私營方，參與PPP項目建設，應該有豐富的實施經驗，可以從從業人員資質與經驗、從業年限、已經成功的實施經驗與本項目的關聯度等方面進行考核，然后才能進入投標方參與項目競爭。并同時對提交運營可行性報告進行分析，請專業人士予以評判。

2.2 增強政府的PPP合約簽訂能力

首先，簽訂合約的法律法規應該予以完善，國資委應會同其他的建設與規劃等部門完成全國范圍內的PPP項目實施法規，報請人大批準，對PPP項目中存在的各種問題進行研究，對雙方的權利和責任予以界定，并對項目實施中雙方的行為也予以規定，防止政府太強勢，也防止私營方危害公眾利益。對糾紛解決途徑應有明晰而公允的界定，規定的盈利部分應進行利益分割，政府從盈利的時候可以分享收益，且進行盈利累進增加，轉用于其他公益項目，從而防止公眾利益受損，同時也對項目的虧損做出規定，保證項目的運行能夠保本繼續運行下去。

其次，對于立項的事由與審批也應有原則性規定，論證的人員與過程必須有詳細的記載，明確各自的責任。

最后，對于招標和簽約過程中的問題也進行規定，明確決策人的責任，防止一言堂和拍腦袋決策。

2.3 對外界環境的變化應有充分估計并采取對應措施

對于自然災害，應針對當地的地理地質條件、氣候等因素進行詳盡分析，預期可能發生的概率，并就此進行長期商業投保，在出現經營問題的時候，至少還有保險公司的賠償可以在某種程度上保障項目的實施。對于項目的預測如果出現偏差，所能采取的補救措施也應該一并予以提供。

對于不可控因素造成的政治、戰爭等風險也應該予以相應的規定。其他的由于經濟環境變化導致的因素則可以補充一些條款，例如，通貨膨脹導致的施工過程中的成本增加，政府應給予相應的補助，或者根據通貨膨脹率相應提高經營過程中收費的標準與年限，都予以明文規定。

2.4 充分評估技術革新帶來的沖擊

對于PPP項目，一般都是采用成熟技術進行基本建設，應針對目前出現的各種技術革新或者運行方式新理論，對以后的形勢進行預估評判，如果出現新的挑戰、出現前所未有的競爭者都應該有相應預案。對于損失發生的可能性進行評估研判并對損失發生時雙方應承擔是損失比例事先予以規定。如果項目并沒有完全失去作用，也可以通過延長收費年限來予以補充，在保證私營方收回本金的基礎上，也應該保證其一定的盈利水平。

參考文獻

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