PPP視域下福建省城市基礎設施投融資機制改革探析

朱夢子

摘要：分析了當前福建省城市基礎設施投融資的主要困境，并從PPP（政府和社會資本合作）融資模式、PPP操作方式，以及PPP與傳統BOT、TOT、BOO的比較等方面闡述了PPP是加快福建省城市基礎設施投融資機制改革的價值導向。最后，提出創新PPP項目融資模式、建立健全PPP項目風險分擔及補償制度、增強政府契約精神等對策建議，以完善福建省城市基礎設施投融資機制。

關鍵詞：城市基礎設施；投融資機制；PPP；福建省

中圖分類號：F283文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2017）03-0049-04

Abstract： Main existing problems in the investment and financing for Fujian urban infrastructure were analyzed， and the financing patters and operating ways of PublicPrivate Partnership （PPP） and its advantages compared to traditional BOT， TOT and BOO ways were elaborated， indicating PPP is the solution for the investment and financing mechanism reform of urban infrastructure in Fujian Therefore， several suggestions were proposed to improve the investment and financing system for Fujian urban infrastructure， including the innovation on PPP project financing pattern， establishment of healthy risk share and compensation systems of PPT project， strengthening the partner spirit of government， etc

Key words： urban infrastructure； investment and financing mechanism； PPP； Fujian Province

PPP（PublicPrivate Partnership，PPP）即政府和社會資本合作，是指政府公共部門以公開招標的形式確定最優的社會投資者，政府和社會投資者簽訂由專業咨詢公司就雙方的權利和義務設計的PPP項目合同，并通過組建PPP項目公司負責項目的融資、建設、運營等的融資模式。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，福建省城市基礎設施項目投融資模式逐漸由傳統的政府單一投入向市場化演進[1]，以BOT（建設-運營-移交）、TOT（移交-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）等市場化項目融資為主要抓手的投融資體制改革成效顯著。然而，由于城市基礎設施項目投入規模大、投資周期長、風險大、預期收益率低的特殊性，致使社會資本參與建設積極性不高、金融機構貸款意愿不強。因此，亟待深化福建省城市基礎設施投融資體制機制改革，推廣運行PPP項目融資模式，依托現有融資平臺盤活社會存量資本、激發社會資本投資活力，有助于緩解各層級政府財政壓力，有助于促進經濟結構調整與轉型升級，有助于構建“機制活、產業優、百姓富、生態美”的新福建。

1當前福建省城市基礎設施投融資困境

11社會資本參與積極性不高，銀行等金融機構貸款意愿不強

城市基礎設施項目按其功能可劃分為純公益性、準公益性及經營性項目。純公益性項目不具有排他性與競爭性，社會效益明顯，經濟效益很低，私人部門不愿參與，只能由公共部門提供；經營性項目具有排他性與競爭性，經濟效益明顯，通過使用者付費或政府適當可行性缺口補助能夠覆蓋私人部門建設運營成本及獲得合理的投資回報率，因而社會資本主動介入。然而，城市基礎設施項目多為兼具公益性和經營性的準公益項目，收費機制不足以彌補成本和收益或政府可行性缺口補助成本高昂，因而鮮有社會資本涉足。如，2010-2012年，社會資本占福建全省水利建設資金投入由304%下滑至127%，盡管2014年社會資本投入增至219%，但與浙江、廣東等東部發達省份相比比重仍然較低。加之，城市基礎設施項目周期長、風險較高，銀行貸款顯得尤為慎重，進一步造成社會資本參與動力不足。

12政策存在隨意性風險，政府契約精神不高

由于城市基礎設施領域長期由政府公共部門提供產品與服務，因此，盡管近年來社會資本參與力度不斷加大，政府角色也在逐漸轉型。然而，在城市基礎設施項目建設、運營過程中政府公共部門“拍板決議”的現象仍有發生。已簽約BOT、BOO項目合同在實際運作過程中，也常出現政府公共部門違約或承諾縮水現象。如省內某縣市，簽約之初曾向投資者許以河岸土地開發權配套內河治理工程，簽約后由于政府承諾配給的河岸土地開發權不符合土地審批權限從而引發法律風險，造成社會資本損失慘重，最終導致內河治理工程成效不足。

13項目融資模式單一，造血能力不足

城市基礎設施項目有純公益性、準公益性、經營性之分，在外部環境改變的情況下，三類不同的項目之間又可相互轉換，這加劇了城市基礎設施項目結構的復雜性。因此，城市基礎設施項目需要有多元化、多層次的融資模式才能解決資金瓶頸問題。當前福建省城市基礎設施項目大部分采用BOT（建設—運營—移交）和BOO（建設—擁有—運營）融資模式，使用者付費機制能夠全部或部分保障投資者的合理收益，而城市基礎設施項目大多為公益性較強的準公益性項目。因此，現有城市基礎設施項目融資模式單一，難以有效吸引社會資本介入。

2PPP：城市基礎設施項目投融資機制改革的價值導向

加快福建省城市基礎設施投融資機制改革著眼點在于創新項目融資模式。PPP在歐美等發達國家城市基礎設施建設領域獲得了極大的成功，是被實踐證明了的能夠較好解決基礎設施項目資金瓶頸問題的融資模式。因此，PPP也是福建省城市基礎設施項目投融資機制改革的價值導向。

21PPP融資模式

PPP有廣義和狹義之分，當前我國推廣運行的是狹義的PPP。狹義的PPP是一系列項目融資模式的總稱，它包括TOT、BOT、BOO等項目融資模式[2]。PPP融資模式運行流程見圖1，特點主要體現在：（1）政府與社會資本是長期合作關系。由于城市基礎設施項目壽命和投資回收期較長，因而PPP合同期限一般可達20-30年，部分可達50年；（2）政府和社會資本權責明確。PPP模式需要由專業的咨詢公司設計PPP合同，對政府和社會資本承擔的責任與風險作出明確的界定。

22PPP的操作方式

PPP融資模式通常適用于骨干水源工程、引調水工程和灌區工程等投資規模較大、周期較長、風險較高且具有一定投資回報率的準公益性項目[3]。PPP的操作方式一般可分為5個階段。（1）項目識別階段。由政府公共部門篩選項目，借助PPP咨詢公司提供的物有所值評價、財政承受能力論證、項目可行性研究等確定適合采用PPP模式的城市基礎設施項目。（2）項目準備階段。在項目識別階段確定PPP項目后，需要根據PPP咨詢公司的指導意見組建管理架構和編制實施方案。（3）項目采購階段。政府公共部門通過公開招標或競爭談判等形式擇優確定最終合作伙伴，并簽署由PPP咨詢公司設計的項目合同。（4）項目執行階段。公共部門和社會資本共同設立PPP項目公司負責城市基礎設施項目的設計、規劃、融資、建設、運營等。（5）項目移交階段。特許期滿后，公共部門需要對PPP項目進行性能測試與績效評估，并按照一定標準采用可用性付費和績效付費方式支付社會資本服務費用。

23PPP與傳統BOT、TOT、BOO的比較

PPP是一系列項目融資模式的總稱，包括BOT、TOT、BOO模式，但又有區別，主要體現在以下幾方面。（1）資金來源不同。PPP模式下，根據準公益性城市基礎設施項目盈利性的強弱，社會資本既可以與政府合資組建項目公司，也可以僅出資參與項目中經營性較強的部分或者出資負責配套工程的建設、運營與維護。而BOT、TOT、BOO模式下，政府只充當監督者角色，項目建設運營資金基本來源于社會資本。（2）風險分配框架不同。PPP模式下，政府和社會資本是“利益共享、風險共擔、全程合作”關系，城市基礎設施項目投融資、建設、運營及政策法律風險等得到有效分擔，因而能夠降低社會資本未來面對的不確定性。而BOT、TOT、BOO模式下，政府以特許經營的方式將城市基礎設施項目移交給社會資本，政府只充當監督者，城市基礎設施項目建設、運營及政策法律風險等均由社會資本獨立承擔。（3）政府和社會資本的合作內涵不同。PPP模式下，政府和社會資本以雙方利益最大化為合作導向，是全程合作的伙伴關系，而BOT、TOT、BOO模式下，政府和社會資本以各自利益最大化為最終導向，合作內涵不深。

3完善福建省城市基礎設施投融資機制的對策建議

PPP項目融資模式是加快福建省城市基礎設施投融資機制改革的價值導向，但由于項目經驗不夠成熟，因此，應從創新PPP項目融資模式、建立健全PPP項目風險分擔及補償制度、增強政府契約精神等方面推進PPP運用。

31創新PPP項目融資模式

各級政府要加快城市基礎設施融資平臺建設，爭取到2020年，全省各市、縣均建成地方城市基礎設施融資平臺。現有地方政府融資平臺要積極發展多元化PPP項目融資方式，對新建項目可根據項目不同類別采用“TOT+BOT+BOO”“TOT+BOT”“TOT+BOO”等PPP模式，對已建項目由專業PPP項目公司通過項目重組、轉讓、租賃等方式在原有基礎上植入PPP模式。加快優質資產剝離重組，探索股權混合改革，引入戰略合作伙伴，推進上市融資進程，實現資源資產化、資產資本化、資本證券化；明晰城市基礎設施的所有權與經營權，清產核資、盤活城市基礎設施資產，通過股份制、拍賣等方式以整合優質資產作為突破口，打造產業特色鮮明、支撐作用明顯的政府綜合性融資平臺，并逐步延伸投資建設和經營管理一體化的產業鏈，實現地方政府融資平臺由“輸血”功能向“造血”功能轉變[4]。

32建立健全PPP項目風險分擔及補償制度

明晰城市基礎設施項目主體的責任邊界，合理分配風險，建立項目責任主體（政府部門、項目公司、社會投資者）利益共享、風險共擔機制。由專業的PPP咨詢機構牽頭對項目進行充分論證和項目識別，為后期PPP項目的順利實施提供充分的決策依據。政府部門事前經濟核算預先核定項目公司的運營成本與收入，同時根據確定的還本付息額度測算補償制度。在項目投入運營后，通過調控投資者的收益率，合理保障投資主體收益。此外，通過繼續修訂扶持補助政策，整合冬春修管道、汛期除險加固等專項補助經費，采用“先建后補”、“以獎代補”、“多建多補”等形式，發揮財政資金的撬動作用，拓寬融資渠道。協調落實公益性城市基礎設施有償使用制度，對交通設施、城市供排水、橋梁等基礎性項目實行政府有償使用，并納入各級公共財政預算。

33增強政府契約精神

政府契約精神是PPP模式得以發揮最大功效的關鍵一環。針對項目實際運作過程中出現的政策變動隨意、政府履約意識不強等問題，首先，政府部門自身要樹立信用意識，明確自身履約的重要性以消除社會資本投資城市基礎設施建設的顧慮；其次，探索建立后評價制度和項目負責人終身問責制，從官員管理考核體制上確保地方政府人員一方面重視項目篩選、運作的規范性，另一方面樹立以節約成本作為投資的第一原則的觀念；最后，按照“非禁即入”的原則，放寬政府和社會資本合作領域，消除行業隱性壁壘，同等條件下優先考慮社會資本投資城市基礎設施項目，為社會資本消除制度障礙及創建良好的投資環境。

參考文獻：

[1]丘水林 “十三五”水利投融資機制改革的思路與對策[J] 時代金融，2016（15）：20

[2]王灝 PPP的定義和分類研究[J] 都市快軌交通，2004，17（5）：25-26

[3]馬毅鵬，喬根平 對運用PPP模式吸引社會資本投入水利工程的思考[J] 水利經濟，2016（1）：35-37

[4]丘水林 福建省水利投融資機制的探索與創新[J] 福建農林大學學報：哲學社會科學版， 2017，20（2）：34-39