讓“績效”成為預(yù)決算審查的“助推器”

廖縛彪 高艷紅

在新預(yù)算法總則中，“講求績效”首次被作為一條重要原則，與統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、收支平衡相并列。由此可見，人大預(yù)決算審查更應(yīng)重點關(guān)注“績效”，通過“績效”，評價收支政策是否切實可行；通過“績效”，評價重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；通過“績效”，評價預(yù)算安排是否貫徹國民經(jīng)濟(jì)計劃和社會發(fā)展的方針政策。

預(yù)決算審查的難點與困惑

從預(yù)決算審查現(xiàn)狀來看，預(yù)算的審查著重于預(yù)算的編制原則、定額體系、支出標(biāo)準(zhǔn)；四本預(yù)算的全部收支納入預(yù)算管理的情況；法定支出與法定增長情況；支出是否按功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的分類進(jìn)行細(xì)化；上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況；決算的審查則重點通過決算數(shù)與預(yù)算執(zhí)行數(shù)的比較，了解分析產(chǎn)生差異的原因等。而預(yù)決算審查中的一些重點難點問題往往被忽視。

第一，決算與預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)問題。決算草案作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的最終報告，其主要目的，就是要清楚反映公共財政的錢，已經(jīng)花到了哪些地方？取得了哪些效果？因此決算草案不僅應(yīng)該包含預(yù)算執(zhí)行的基本情況，而且要報告公共財政資金究竟花得好不好？

但為什么目前決算草案中沒有提到這些主要內(nèi)容？根本原因是現(xiàn)行預(yù)算制度不要求體現(xiàn)公共財政支出、預(yù)算項目與具體政策之間的明確關(guān)系，更沒有要求預(yù)算項目執(zhí)行之后應(yīng)該實現(xiàn)的績效目標(biāo)。

由于決算草案是對預(yù)算執(zhí)行最終結(jié)果的報告，所以，前者的報告形式與內(nèi)容，很大程度上受制于預(yù)算編制的形式與內(nèi)容。那為什么預(yù)算草案中沒有包含相關(guān)政策內(nèi)容和績效目標(biāo)呢？因為，當(dāng)前的政府預(yù)算編制方法，主要還是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的分行列支的傳統(tǒng)方法，就是在政府功能分類（例如，教育支出、公共衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出等）的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)分類（例如，基本工資、辦公費、辦公設(shè)備購置等），按照預(yù)算收支分類科目（例如，101 稅收收入、201-01 人大事務(wù)、201-02政協(xié)事務(wù)等）進(jìn)行編列，然后報告數(shù)據(jù)。

這種編制傳統(tǒng)與習(xí)慣，并不能夠清楚地反映出哪些政策與哪些預(yù)算支出項目相關(guān)，進(jìn)而也不可能使人明白，分配到各個科目的錢，花掉之后，能夠取得多少的績效與效果。

第二，財政支出政策的效果問題。長期以來，預(yù)算草案的形式就是按照功能性分類為主，報告內(nèi)容僅限于功能大類的預(yù)算收支大數(shù)，而不包含這些支出與相關(guān)財政支出政策之間的績效關(guān)系。換句話說，從現(xiàn)有預(yù)算草案來看，所有的預(yù)算支出都是為了實現(xiàn)宏觀政策，而具體的政策實施后究竟能夠達(dá)到什么樣的效果，最終會分解到哪些具體的預(yù)算項目，由哪些具體的預(yù)算部門來執(zhí)行？這些公眾非常關(guān)心的問題，是無法從預(yù)算草案中找到答案的。

上述問題實際上已經(jīng)觸碰到預(yù)算管理制度改革的“命門”，即預(yù)算編制的關(guān)鍵，必須聚焦于一個核心的問題，即財政資金的分配如何實現(xiàn)政策目標(biāo)并取得相應(yīng)的績效。這里所指的績效，主要是考察預(yù)算執(zhí)行項目與相關(guān)政策之間的關(guān)系，評價項目執(zhí)行結(jié)果是否有助于政策目標(biāo)的實現(xiàn)，是否達(dá)到預(yù)算編制時提出的績效目標(biāo)，是否符合效率、效果、效益的標(biāo)準(zhǔn)等。

建立健全預(yù)算績效評價體系

建立健全預(yù)算績效評價體系，有助于提高預(yù)算支出效益。尤其是在當(dāng)前政府收支壓力加大的情況下，必須加強(qiáng)預(yù)算績效管理，把有限的資金分配好、使用好、管理好，真正把“好鋼”用在“刀刃”上。

一是樹立預(yù)算績效管理理念，構(gòu)建全過程預(yù)算管理機(jī)制。充分利用各類媒體和各種方式，大力倡導(dǎo)預(yù)算績效管理理念，不斷擴(kuò)大社會影響，讓預(yù)算績效管理由被動應(yīng)付、盲目接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃油七M(jìn)、自覺行動，共同營造良好的社會氛圍。著力構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。

二是繼續(xù)強(qiáng)化政府和部門主體責(zé)任，嚴(yán)格考評問責(zé)。要落實政府和預(yù)算部門對財政資金績效管理和執(zhí)行的主體責(zé)任，人大要加大對績效管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。目前，政府財務(wù)報告制度已經(jīng)啟動，政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制核算也逐步推開，政府、財政部門和預(yù)算單位要強(qiáng)化責(zé)任意識，加強(qiáng)對預(yù)算績效評價全過程工作的考核，并將其納入政府考核體系，落實嚴(yán)格的考評和問責(zé)，將預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控結(jié)果、預(yù)算績效評價結(jié)果與政府部門管理責(zé)任、年度預(yù)算安排、管理者的年度考核聯(lián)系起來。在做好預(yù)決算公開的同時，逐步將預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控結(jié)果公開，接受群眾監(jiān)督。

三是加強(qiáng)預(yù)算績效理論研究及實際操作培訓(xùn)。目前預(yù)算績效管理和考評正處在探索階段，尚無一套完整的管理及考評體系，因此要積極開展對預(yù)算績效管理理論的研究，可借助和依托高校、科研機(jī)構(gòu)等，對預(yù)算績效管理進(jìn)行系統(tǒng)性研究，形成好的意見和建議，為預(yù)算績效管理提供理論支持。積極培育專家學(xué)者、社會中介機(jī)構(gòu)等第三方力量，充分發(fā)揮專家的“外腦”作用，為預(yù)算績效管理提供智力保障。

開展財政支出政策績效評價

財政支出政策的績效評價應(yīng)從三個層面開展，一是支出政策目標(biāo)是否明確、合理；二是政策主體任務(wù)分解過程是否系統(tǒng)、規(guī)劃落實是否合理，支出政策與具體任務(wù)設(shè)立之間的銜接是否到位；三是落實支出政策任務(wù)的過程及目標(biāo)達(dá)成情況。在這三個層面評價的基礎(chǔ)上，總體評價支出政策的綜合績效。

第一，做好重點支出的績效評價，加強(qiáng)評價結(jié)果應(yīng)用。項目績效評價需要立足政策與分解任務(wù)兩個層面，并且關(guān)注兩個層面的有效對接，因此，以項目支出為績效評價的開路先鋒，既有可操作性，也有示范作用。在實際操作層面，可以部門一般項目支出為先導(dǎo)，然后向重點項目支出拓展，找準(zhǔn)突破點，“以點帶面”，發(fā)揮示范帶動效應(yīng)。通過創(chuàng)新并完善績效評價機(jī)制，強(qiáng)化績效評價結(jié)果運用，促進(jìn)部門增強(qiáng)責(zé)任意識，改善預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，節(jié)約財政資金，提高政府執(zhí)行力和公信力。

第二，引入成本、收益等特性指標(biāo)，進(jìn)行績效評價分析。績效評價指標(biāo)是績效評價工作的工具和重要手段，包括決策、管理、績效等幾個方面的內(nèi)容。政府在推出重點財政支出決策時，應(yīng)進(jìn)行成本收益分析，建議在收益大于成本時，才能予以實施，具體而言有三種形式，一是除非一項政策的社會潛在收益大于其潛在成本，否則不予通過；二是政策的目標(biāo)使社會凈收益最大化；三是在達(dá)到既定目標(biāo)的所有備選方案中，應(yīng)該選擇社會凈成本最小的方案。

第三，加快績效監(jiān)控信息化建設(shè)，提升績效分析水平。盡快建立有利于成本收益數(shù)據(jù)采集的政府會計核算系統(tǒng)。盡快建立信息化的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，涵蓋績效目標(biāo)編制、績效前評價、績效目標(biāo)跟蹤監(jiān)控、績效后評價和績效評價結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)，同時滿足項目特性。逐步整合財政、審計、稅務(wù)等信息系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的預(yù)算績效管理信息化平臺。

適時建立績效預(yù)算制度

績效預(yù)算，就是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)、工程或項目計劃，再依據(jù)政府職能和施政計劃制定實施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實施方案所需費用，據(jù)此來編制預(yù)算的一種方法。

績效預(yù)算的特點是按計劃決定預(yù)算，按預(yù)算計算成本，按成本分析效益，然后根據(jù)效益來衡量其業(yè)績。可見，績效預(yù)算是一種是以“成本——效益分析”為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算組織形式，它對于監(jiān)督和控制預(yù)算支出、提高支出效益、防止浪費有積極作用。

績效預(yù)算與目前的預(yù)算方法不同之處在于，它把市場經(jīng)濟(jì)的基本理念融入公共管理之中，從而有效地降低政府提供公共產(chǎn)品的成本，提高財政支出的效率。可以說績效預(yù)算不僅是一種預(yù)算方法的改變，更是整個政府管理理念的一次革命。

第一，績效預(yù)算符合市場經(jīng)濟(jì)和價值規(guī)律的要求。傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，是按照“人員——職能——經(jīng)費”這一模式進(jìn)行制度安排的。先考慮人員等政府履行職能的資源量，再根據(jù)資源情況確定政府履行職能的程度，再根據(jù)職能需要確定相應(yīng)的預(yù)算。這一模式，計劃經(jīng)濟(jì)痕跡很重，所謂“因人設(shè)事”，就是這種制度的產(chǎn)物。

績效預(yù)算，則以一種全新的角度，按照企業(yè)化經(jīng)營模式，把政府作為一個提供公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)部門，建立起“公共產(chǎn)品——公共產(chǎn)品成本——預(yù)算”的模式，通過對公共產(chǎn)品的核算，進(jìn)行預(yù)算編制。改變了原來只考慮政府公共資源存量的做法，從而使預(yù)算緊緊圍繞公共產(chǎn)品的成本，體現(xiàn)了預(yù)算的約束機(jī)制。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共產(chǎn)品也是商品，它也必須遵循價值規(guī)律。績效預(yù)算，則從強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品核算的角度，在預(yù)算中融入了成本理念，從制度上強(qiáng)化了政府內(nèi)部控制機(jī)制，使公共產(chǎn)品和服務(wù)嚴(yán)格按價值規(guī)律的要求進(jìn)行核算。

第二，績效預(yù)算可以調(diào)動各部門的積極性。在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，部門預(yù)算要么由財政代部門編制預(yù)算，要么由部門編制預(yù)算、財政審批。財政與各部門實際上站在對立的角度，在預(yù)算經(jīng)費指標(biāo)上進(jìn)行博弈。

績效預(yù)算實際上把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還給了部門，一方面使政府能較好地控制預(yù)算規(guī)模，另一方面，可以極大地調(diào)動預(yù)算單位的積極性，使它們能更好地進(jìn)行資源配置。比如：政府部門為了完成某項目標(biāo)（如城市清掃保潔），在核定的預(yù)算指標(biāo)內(nèi)，既可以選擇通過招投標(biāo)的方式，讓市場力量來完成城市的綠化及維護(hù)工作，也可以通過市政園林局等政府部門來完成這項任務(wù)。這種選擇權(quán)的下放，可以促進(jìn)政府行為符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，從而使政府行為與市場經(jīng)濟(jì)的要求更為協(xié)調(diào)。

第三，績效預(yù)算體現(xiàn)的民主理念更為完整。績效預(yù)算的核心，就是建立起一套能夠反映政府公共活動績效的評估體系。在績效預(yù)算制度下，一個單位的預(yù)算是根據(jù)它所要履行的職能和完成的工作任務(wù)，通過一系列客觀指標(biāo)來計算的。對各部門績效的評估既不是本部門自己說了算，也不是由財政部門說了算，而是由人大代表或者獨立的第三方委托人對政府的公共服務(wù)進(jìn)行評價。這就賦予了績效預(yù)算民主化的功能，無論是財政部門，還是用款單位，必須在公眾的監(jiān)督下，通過實現(xiàn)有效的公共服務(wù)，才能取得政府預(yù)算的支持。

（作者單位：重慶市江北區(qū)人大常委會）