金磚國家農業支持政策比較

王禹 李哲敏 吳培 張超

摘要從金磚國家農業政策發展目標、農業生產支持政策和農產品貿易政策3個方面，詳細比較解析了巴西、俄羅斯、印度、中國和南非的農業支持政策的異同及成因，為中國農業發展政策的制定提供參考。

關鍵詞金磚國家；農業支持政策；政策目標

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）05-0226-04

AbstractIn this paper，we analyzed the similarities and differences of agricultural support policies in Brazil， Russia， India， China and South Africa from three aspects： the agricultural policy objectives of BRIC countries， the agricultural production support policy and the agricultural trade policy.The syudy could provide reference for policy making of agricultural development in China.

Key wordsBRIC countries；Agricultural support policies；Policy objectives

〖FQ（7*4。28*2/3，ZX-WZ〗

基金項目農業部國際合作項目“金磚國家農業信息比較研究”；中國農業科學院科技創新工程項目農業監測預警創新團隊項目（CAAS-ASTIP-2015-AII-01）；農業部2016年創新人才項目“主要農產品市場監測預警關鍵技術研究”。

作者簡介王禹（1987—），女，內蒙古呼倫貝爾人，助理研究員，博士，從事農業信息分析研究。*通訊作者，研究員，博士，從事農產品市場分析研究。

收稿日期2016-11-30

作為新興經濟體典型代表的金磚國家（巴西、俄羅斯、印度、中國和南非），十分重視農業發展，出臺了一系列強農富農政策，逐步形成了與時代發展相適應的農業政策體系[1]，這些政策對于金磚國家保障糧食安全、增加農民收入、減少貧富差距、穩定國內物價，同時增強國際競爭力起到了重要的作用，也為本國農業發展奠定了堅實的基礎[2]。同時，金磚國家根據自身發展特點，采取了不同的農業發展政策和措施。筆者從農業政策發展目標、農業生產支持政策和農產品貿易3個方面，比較分析金磚各國農業支持政策的異同及成因，為中國農業發展政策制定提供參考。

1農業政策發展目標

金磚國家為發展農業制定了一系列的政策目標，這些政策目標展現了時代的變遷和國情的改變，形成了獨特的政策發展軌跡。金磚國家的農業政策發展目標是各國農業發展的“方向盤”，對其農業發展具有重要的指示作用和支撐作用。各國農業政策發展目標的制定都是為了更好地發展本國農業，但各國國情時代不同，農業政策發展目標的側重也有所不同。

巴西政府在20世紀70年代改變了重工輕農的經濟發展模式，優先發展農業和糧食生產。當前，農業已是巴西重要的支柱產業，巴西政府對此十分重視，并制定了系列農業發展支持政策。巴西農業政策的主要目標是為進一步實現以促進經濟快速發展、保持環境可持續、提升農業人口就業水平、調整國民收入分配，減緩區域不均衡發展為主旨，并通過制定具有特定目標的農業發展計劃來實現具體的農業發展。巴西不同時期農業政策各不相同，但總體目標是促進農業發展和提高農民收入。

2007年生效的《俄羅斯聯邦農業發展法》首次將農業政策納入政府的社會經濟政策之中，并明確規定了俄羅斯農業政策的主要目標：加快提升農村人民生活質量，以實現農業可持續發展為目標；不斷改善農產品的質量，以提升農產品核心競爭力為目標；進一步加強農業可再生資源的保護和利用水平；不斷改進投資環境，以提高投資質量和效率為目標；加快建設市場基礎設施建設，以形成有效合理的市場運行機制為目標；不斷創新評估技術和制度，以實現農產品投入產出合理評估為目標[3]。

印度的農業政策目標可概括為：一是以發展生產、增產糧食、保障糧食安全為主的經濟目標。印度政府通過提供財政支持來減緩國際競爭對國內農業的沖擊，保持合理的糧食自給率，以此達到糧食自給和向消費者提供可接受價格的基本食品的目標，到20世紀80年代印度已基本實現口糧自給。二是以財富合理分配、消除貧窮實現社會公正和公平為主的社會目標。印度政府出臺實施了包括農村綜合發展計劃、全國農村就業計劃、農村無地者就業保證計劃、農村青年自營職業培訓計劃、農村婦女和兒童發展計劃和干旱地區發展計劃等系列扶貧計劃。

中國政府農業政策在不同時期側重點各有不同。一是作為人口第一、資源相對有限且多次飽受饑荒的大國，保障糧食安全是中國很長一段時間內農業政策的核心目標[4]；二是伴隨中國城鄉間、區域間居民收入差距不斷擴大，社會問題日益尖銳，政府投入大量的資金旨在實現增加農民收入，促進農村發展目標；三是隨著中國食品質量安全問題層出不窮，保障農產品安全成為中國政府農業補貼政策的重要目標之一；四是面對農業生產資源日益緊缺、生態環境逐漸惡化的窘境，中國政府及時調整發展理念，將農業資源與生態環境保護作為農業發展政策的重要目標之一[5-6]。

南非多重政策選擇源于發達農業與黑人家庭農場的二元結構，農業政策的具體目標如下：一是明確農產品市場主管部門，建立以市場為導向的農業產業；二是確定土地改革的目標與方式，1997年實施的《土地政策白皮書》以土地改革作為經濟增長的引擎，推動農業和工業的發展；三是彌補種族隔離政策對黑人造成的利益損失，通過《重建與發展計劃》（RDP）、《黑人農業經濟賦權框架》等一系列政策改善種族隔離時代對黑人造成的不公平待遇；四是促進農業可持續發展，保障食品安全；五是促進農產品出口；六是強化農業科研服務能力，促進農業發展。

2農業生產支持政策

金磚國家為發展本國農業制定了一系列農業生產支持政策，該研究詳細介紹了包括農村信貸在內的農產品價格補貼支持政策、包括各種農業補貼在內的金融支持政策等[7]。金磚國家基于各自的國情和發展的需要，采取的具體措施各有側重。

2.1價格補貼支持政策

巴西農產品價格補貼政策是農業生產支持的重要政策。具體包括：最低保護價政策；公開出售期權合約體系；食品采購計劃政策；農業家庭價格保護計劃政策；生產者價格保護計劃政策；產品售空計劃政策。除對農產品生產者提供政策支持外，巴西政府對農產品消費者也進行支持，最重要的支持措施是農產品售空計劃（PEP）。

俄羅斯農產品價格補貼政策具體包括收入支持政策、農業稅收政策和價格支持政策。按照不同情況給予不同的收入支持，主要包括生產規模補貼、產量補貼、投入品補貼以及其他類型的補貼等。除上述補貼外，2015年俄羅斯政府調整了畜牧業補貼政策，由聯邦預算補貼調整為地方補貼。2016年俄羅斯政府實施一種非慣例的支持農業生產者的政策——對化肥出口浮動稅率。

印度價格補貼支持政策主要由價格支持政策、投入補貼政策和稅收等政策組成。印度政府的價格支持政策主要包括最低保護價政策、市場干預政策、儲備政策和區域銷售限制政策等；投入補貼政策主要包括化肥補貼、電力補貼、灌溉補貼和種子補貼，其中種子補貼只是偶爾發放；印度在稅收方面的政策由法律明文規定，其中耕種面積不超過8英畝（3.24 hm2）、年收入10萬盧比以下的農戶可免繳包括所得稅在內的各項稅款。

中國農業生產的補貼和支持政策主要包括價格支持補貼、投入補貼、收入補貼等。其中，價格支持政策主要包括最低收購價政策、臨時收儲政策和目標價格政策等；投入補貼主要包括糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼、生豬補貼、祖代蛋雞補貼、漁業油價補貼等。

南非對價格補貼支持的政策主要以市場法案和稅收減免政策為主。1996年頒布《農產品市場法案》規定提高農產品市場流通效率、增加農產品出口額、確保食品安全、支持小規模農場、促進農業可持續發展、穩定農業生產者收入等內容；20世紀90年代中期南非政府對農業稅的征收方式進行了修訂，將農業方面的資金由以前的一次性征稅改為依次每年征收50%、30%和20%的農業稅。

2.2金融服務支持政策

巴西政府在金融服務支持方面出臺了一系列政策，主要包括農村信貸體系和優惠貸款、家庭農業支持計劃和債務重訂計劃。農業貸款主要是由國家農村信貸體系依據土地占有面積、農業產值、農業生產率和農業現代化水平確定貸款額度來提供的；針對缺乏國際競爭力的家庭農戶，采取了包括基礎設施建設、農業信貸和免費培訓等在內的一系列關于家庭農業的支持計劃；通過重新確定還債期限，支持由于氣候災害、雷亞爾升值以及蟲災等帶來生產成本上升、資金困難、債務償還能力不足的生產者。

俄羅斯支持農業的主要金融服務措施之一是信貸優惠，主要通過銀行貸款利率補貼的形式實施，優惠對象包括各類農業生產者企業、小型家庭農場和農戶、從事農產品加工的生產合作社、食品加工企業等。近幾年信貸補貼的規模和范圍大幅度增加，貸款類型從只提供短期貸款擴大到長期和中期貸款，受益者范圍擴大到包括農村住戶和生產者合作社，借款用途也呈現出多樣化。

印度政府關于金融服務支持方面出臺的政策主要包括農業信貸政策和債務削減免除政策兩方面。其中，農業信貸方面給予的支持政策按照支持時間的長短可分為：用于農田保護和農村電氣化的長期信貸、用于改善生產條件的中期信貸和用于購買種子、化肥等生產資料的短期信貸。印度49%的農戶是負債者，為了解決農民債務問題，2008年開始印度政府陸續推出農民債務免除和削減計劃。

中國政府近年來多次提出對農業實施金融服務支持政策，旨在農業信貸、農業基礎建設、農村金融服務、金融機構援助、土地規模經營等方面給予支持和補貼。具體包括鼓勵和支持金融機構創新農村金融產品和金融服務，大力發展小額信貸和微型金融服務（2009年）；改善農村金融服務，優先滿足農戶的信貸要求，不斷創新符合中國國情的金融產品和服務，加強新型生產經營主體的信貸支持力度，支持社會資本參與設立新型農村金融機構（2013年）；強化金融機構服務“三農”職責（2014年）；推進農村金融體制改革（2015年）；推動金融資源更多向農村傾斜（2016年）等。

南非政府在金融服務支持政策方面采取了一系列措施，主要包括農業信貸優惠政策、土地銀行政策、小額信貸計劃和政府投資基金等。2001年南非政府頒布《農業債務管理法案》對觸資、管理和承擔農業信貸局留下的農村債務重新做出了規定；土地銀行則是南非主要的涉農貸款金融機構，服務客戶包括農業合作組織、農產品營銷組織以及個體農戶；2005年建立的“南非小額信貸計劃”不僅為公共耕地的農業發展提供資金支持，同時為小規模農場主提供資金支持；南非政府直接投資農業的項目包括建設農業圍欄、安裝灌溉設施、建設農業基礎設施等。

3農產品貿易政策

金磚國家為調節農產品市場余缺、調整對外經濟關系、保護本國糧食安全和農業相關產業發展制定了一系列農產品貿易政策，這些貿易政策的制定和實施又會反過來對本國農產品的生產和消費產生直接且重要的影響。基于國情和發展需要，各金磚國家的農產品貿易政策略有不同。

3.1出口貿易政策

巴西政府為了開拓農產品國際市場、增強農產品國際競爭力采取積極的農產品出口政策以及限制進口的政策，主要包括出口退稅體系和出口融資措施2種。巴西的關稅退稅體系是在1966年建立，至今已有10%～15%的進口產品獲得了關稅退稅。出口融資措施主要包括銀行信貸、出口資助計劃以及出口擔保金3種。

俄羅斯農產品出口較少，貿易逆差顯著。截至目前，俄羅斯限制出口的方式主要包括出口關稅、出口配額、出口許可證以及禁止出口等，而俄羅斯農產品中被限制出口最多的品種主要是資源型農產品和部分農產品原料。

印度在農產品出口政策方面一方面強調鼓勵出口，通過建立農產品出口區、對特殊農產品出口給予支持，鼓勵部分產品出口，提高農民收入水平；另一方面強調保證糧食安全，特別限制被本國消費者視為不可或缺商品的出口，如2013年印度政府出臺新的政策要求取消洋蔥的最低出口價格限制，決定棉花、棉紗、肉類和肉制品將不再享受出口激勵政策。同時，印度政府也強調鼓勵出口和糧食安全兩者之間的平衡。

中國先后出臺了一系列的農產品出口貿易的支持政策，擴大農產品出口，提升農產品在國際市場上的地位，這些政策主要包括不斷加強建設農產品質量可追溯體系，建設出口基地；擴大優勢農產品出口支持力度，給予其檢驗檢疫和出口通關的優惠和便利；不斷嘗試農產品出口信貸方面的創新，嘗試將出口信用融入農業保險當中，建立防范機制；加快推進農產品加工貿易，在保稅加工物流及海關特殊監管區域等措施方面給予支持；幫助龍頭企業和農產品加工企業協會維護其合法權益，積極應對國際貿易壁壘。

南非出口貿易政策主要包括出口補貼和出口許可兩個方面。針對歐盟和美國對南非部分農產品實行進口配額限制，南非政府為確保本國處于弱勢地位的中小出口企業獲得公平的農產品出口機會，對這些農產品出口中小企業采取發放出口許可的辦法，確保農產品中小出口企業獲得一定的出口量。

3.2進口貿易政策

巴西為提升農產品國際競爭力，通過關稅政策和進口管理政策抑制進口。進口政策中最重要的條款是南方共同市場制定的共同關稅政策，為抑制通貨膨脹，2013年巴西政府決定將大豆（不含眉豆）進口關稅從10%降至0，此次降低關稅滿足國內日益增長的市場需求，降低產品價格；同樣，非自動進口許可、動植物衛生檢疫措施、技術性貿易壁壘、許可證和關稅評估等非關稅措施也被巴西廣泛使用。

俄羅斯關于進口貿易政策主要采用了關稅措施、關稅配額和衛生與植物衛生措施等。其中，《稅法典》是稅收管理的主要法律依據，稅收優惠是鼓勵外國投資的主要政策工具之一，對部分農產品稅目實施零關稅；而關稅配額分配方面，俄羅斯并沒有采用公開招標的方式，而是將大部分的豬肉、牛肉和禽肉配額分配給了美國和歐盟等國家和地區，只將少量配額分配給了中國；2013年起所有向俄羅斯出口涉及檢驗檢疫的產品的出口商必須在俄羅斯聯邦獸醫和植物衛生監督局許可的企業目錄之內。

印度關于進口貿易主要采取了關稅措施和非關稅措施兩種。長期以來政府對所有農產品實施從價稅，適用稅率范圍為0～182%；印度政府主要通過進口限制、關稅配額、國營貿易和政府監測等手段實現非關稅管制，印度的關稅配額是指對包括奶粉、玉米、初榨葵花籽油和紅花油、精煉菜油及芥籽油等在內的產品實行關稅配額。

中國政府的進口貿易政策主要包括關稅措施、關稅配額管理、國營貿易問題和其他管理措施。加入世貿組織以來中國農產品關稅逐年降低（到2008年結束），并對大宗農產品的進口制度由絕對配額管理制度調整為關稅配額管理制度，這些大宗農產品主要包括大米、小麥、玉米、棉花、豆油、棕櫚油、菜籽油、食糖、羊毛等；在關稅配額的分配方面，繼續保留對糧、棉、油、糖等重要農產品進口實行國營貿易管理權利的基礎上，引入非國營企業直接參與，需滿足規定的配額比例；在技術性貿易壁壘方面，商品檢驗和認證體系對國產品和進口產品提供合格評定服務，但保留發展中國家的權利；對于轉基因產品的進口，制定了《農業轉基因生物進口安全管理辦法》[8]。

南非的進口貿易政策主要包括關稅政策和進口許可證。保護本國農業的貿易措施主要是對進口農產品征收從價稅或從量稅，相對于其他產品而言，南非對農產品的關稅保護水平相對較低，存在一定程度的關稅升級，初級農產品的關稅稅率要顯著低于加工產品的關稅稅率，此外，南非還對一些國家和某些產品實行關稅配額、反傾銷稅、反補貼稅等措施；南非還規定了某些特定的限制商品必須有許可證才可進口，對這些限制性產品的許可證有效期南非政府做了明確的規定，具體為發放日至當年年底。

4結語

金磚國家為發展農業制定了一系列的政策目標，對其農業發展起到了重要的指示作用和支撐作用。其中，巴西政策的制定主要以提高農民生活水平、消除區域發展不均、鼓勵優勢企業參與國際競爭為主；俄羅斯圍繞農業改革和農業發展出臺了系列政策；印度在政策的制定方面以保障糧食安全為主，實現社會公正和公平為主，同時在理解和執行WTO有關規則方面也有著非常豐富的經驗；中國政府在保障糧食安全、加快農業發展方面出臺了系列政策；南非政府制定了一系列政策對內消除種族隔離，對外積極融入國際市場。這些政策目標指引著金磚國家沿著各自的軌道發展符合各國國情的特色農業。

金磚國家為發展本國農業制定了一系列農業生產支持政策，主要包括農村信貸在內的農業品價格收入支持政策和包括農業補貼在內的農業金融支持政策等。其中，價格收入支持政策被金磚各國看作是農業生產支持政策的核心，因此各國一直在不斷完善農業價格支持政策，以期成為促進工農協調發展，提升農業的重要手段；農業金融支持政策也被金磚各國看作是提升農業發展水平的另一重要方法，伴隨各國經濟水平提升及各國國情的不斷發展變化[9]，金磚各國的農業金融支持政策也不斷推陳出新，預計未來金磚各國還會有更多更好的適合農業領域的金融支持政策被采用。

在農產品貿易政策方面，金磚國家采用了不同的進出口政策保障本國農產品貿易的順利進行。其中，巴西為提升農產品國際市場競爭力，采取積極的農產品出口政策和限制進口的政策；俄羅斯采用的是消極的出口政策和積極的進口政策；印度支持部分農產品的出口并采取適當調劑的進口貿易政策；中國采取了積極的出口貿易政策和適度的進口貿易政策；南非政府采取出口補貼和出口許可保護本國中小出口企業獲得公平的農產品出口機會。進口政策方面，金磚各國普遍采用的是關稅政策用以調節和保護本國農產品進口和農業企業的發展。出口貿易政策方面，可分為3類：第一類是為提升農產品國際市場競爭力，扶持本國中小出口企業而采取積極的出口貿易政策，如巴西、中國和南非；第二類是為確保本國糧食安全而采取的消極的出口貿易政策，如俄羅斯；第三類是保障本國糧食安全和鼓勵部分農產品出口的兼顧型出口貿易政策，如印度。

中國在保障本國糧食供需安全的基礎上，未來要繼續推出提升農產品國際市場競爭力的新政策，培養出一批有競爭優勢的國內農產品企業，應用政策手段重點給予其支持和幫助，分批次地培育國內農產品企業，提升中國農產品出口優勢。同時，要根據中國國情，不斷研發出創新性的農業生產支持政策和農產品貿易政策，盡量削減“黃箱政策”的不良影響，充分發揮“綠箱政策”潛力，不斷提升中國農業的綜合實力。

參考文獻

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