大城市郊區農地旅游化流轉的問題與對策

余意峰 周慶

摘要以湖北省武漢市黃陂區ML旅游區所在的GT村為例，探討了大城市郊區農地旅游化流轉的現狀與問題。通過對當地村民的半結構性訪談和問卷調查，發現GT村農地旅游化流轉存在以下主要問題：流轉市場機制尚未形成，旅游增值收益分配不公；農地流轉過度非糧化，產業轉型后農戶社會關系惡化；流轉區土地利用效率低，周邊生態環境缺乏有效治理。針對相關問題，提出了若干促進農地旅游化流轉的對策。

關鍵詞農地旅游化；土地流轉；問題；大城市郊區

中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）05-0199-03

AbstractTaking GT Village in Huangpi District of Wuhan City， Hubei Province as an example， we explored the problems and countermeasures of rural land transfer for tourism development. The results showed that main problems existing in the rural land transfer were as following. Firstly， the market mechanism of land transfer was not established and the distribution of incremental profit from tourism development were unfair among the stakeholders. Secondly， there was a tendency of excessive nonfood developing in the process of land transfer and deterioration of social relations between farmers. Thirdly， some land transferred were used inefficiently and problem of environmental pollution was arising. According to the relevant problems， the paper proposed some advices to promote the rural land transfer for sustainable development.

Key wordsLand use of tourism；Land transfer；Problem；Metropolitan suburb

作者簡介余意峰（1975—），女，湖北黃岡人，副教授，博士，從事旅游地理研究。

收稿日期2017-01-06

鄉村旅游的發展推動新農村建設，在開發過程中改變了單一的農村產業結構，增加了農村集體用地中的旅游功能，也必然會引導農村集體用地向旅游用地轉變，帶來土地權益和權利的流轉[1]。鄉村土地旅游化流轉一方面使農戶的經濟收入增加，但同時會引發收益分配不公、違法用地、生態環境受到破壞的風險[2-3]。引導農戶參與旅游經濟建設，合理地進行土地流轉，能有效地解決當前我國鄉村旅游土地利用中出現的細碎化、分散、無序及撂荒問題[4]，優化土地資源配置，提高旅游土地利用率，推動鄉村旅游又好又快的發展。

旅游發展在一定程度上會帶來原土地權益的流轉，目前國內的學者對鄉村旅游地區土地流轉概念、流轉方式、外部效應進行了一定探討。吳必虎等[5]定義了旅游導向型土地綜合開發（TOLD）的旅游——房地產概念，認為這種模式具有投資高、娛樂性強、主題明顯、市場多元的4個特點。田磊等[4]總結出鄉村旅游開發中的主要方式有土地入股、土地出租、土地承讓、土地轉讓等4種模式。黃華等[6]指出鄉村旅游開發中針對農家樂模式可以采用土地置換方式，土地入股適宜多種鄉村旅游的開發模式。吳冠岑等[1]認為雖然鄉村土地旅游化流轉增加了農戶收入，但是還存在收益分配不公、生態環境受到破壞、土地違法使用等風險。左冰[7]指出旅游業的發展會造成土地資源不足，擴充旅游用地會造成城市擴張而留下諸多環境隱患。

筆者以湖北省武漢市黃陂區ML旅游區所在的GT村為例，對大城市郊區農地旅游化土地流轉狀況進行了實地調研，分析了土地流轉的基本特征和存在的主要問題，并提出了優化土地流轉，促進當地社區社會經濟可持續發展的對策與建議。

1案例地概況與研究方法

1.1案例地概況

ML旅游區位于黃陂區長軒嶺鎮區域內，距武漢城區約49 km，面積12.60 km2，景區內耕地總面積3.59 km2。旅游區服務和管理人員大多數都是原以土地生產為主要生計方式的農戶子女，占旅游區工作人員的78%以上，其中從事餐飲、住宿經營的占82%。當地政府將農戶的山水資源集中在一起作為投資股份，獲得總股份的30%，開發商獲得70%股份。

GT村位于ML旅游區內，現有13個自然灣，408戶，共1 693人，其中農村勞動力861人。全村耕地面積89.80 hm2，山地面積653.33 hm2，水域面積120.00 hm2，另有2個林場，面積86.67 hm2。截至2016年3月，GT村累計土地流轉總面積40.00 hm2，占全村耕地總面積的44.54%，農戶土地流轉參與率較高。其中，位于景區入口附近的龍池堰灣土地流轉參與率達到100%，參與景區土地流轉的農戶約50戶。

1.2研究方法

主要采用半結構訪談和問卷調查的方法收集研究資料與數據。分2個階段進行，第一階段為質性研究階段。2015年12月研究者前往ML旅游區及GT村實地考察，并通過對當地居民的半結構性訪談，了解土地流轉的基本情況、居民對旅游開發影響的感知以及土地流轉意愿等相關信息。第二階段為定量研究階段。2016年3月以GT村為調查區域對居民進行了問卷調查，共發放問卷238份，回收問卷210份，回收率88.23%。從樣本的人口統計特征來看，在性別上，男性占45.7%，女性占54.3%；在年齡上，受訪者年齡以40～60歲為主，占41%，40歲下的占27.6%；在文化程度方面，主要為初中及以下水平，占樣本的66.2%。在調查樣本中，進行了土地流轉的農戶有78戶，占樣本的371%；未進行土地流轉的農戶有132戶，占62.9%。家中有人從事與景區旅游相關職業的受訪者有26人，占調查樣本的12.4%。農戶家庭平均人口為5人，人均占有土地0.12 hm2，457%的農戶家庭收入主要來源于外出務工，純靠務農收入的農戶僅有7.6%。家庭年收入為4萬～6萬元的農戶有97人，占調查樣本的46.2%。

2土地流轉的基本特征

2.1土地流轉范圍呈擴大趨勢，轉入對象多為景區

ML旅游區的土地流轉范圍的擴大主要體現在地域方面，涉及流轉土地的行政區域空間范圍擴大，隨著景區的開發與擴建，涉及土地流轉的區域逐漸向景區外圍擴展，目前位于景區外圍龍池堰灣的居民參與景區土地流轉的農戶超過50戶，土地流轉的參與率達到100%；位于黃輝龍灣的原住民原只有將近10%的農戶參與景區土地流轉，在2013年景區擴建停車場后，參與景區土地流轉的居民大幅提升。另一方面，由于景區開發的特殊性，該區域的土地流轉對象較為單一，農戶的首要流轉對象就是當前景區。調查結果顯示，有66.67%的農戶愿意把土地流轉給當前景區。

2.2以承租轉包為主要流轉形式，流轉價格偏低

從目前已經與景區發生農地流轉行為的農戶來看，土地流轉的價格普遍偏低。調查顯示，已經發生土地流轉的農戶，大部分以租賃的方式流轉土地，其中有11.26%農戶表示土地轉出租金是300元/（hm2·a），僅有36.21%的農戶大約是1 200元/（hm2·a），幾乎沒有農戶的土地流轉租金達到1 500元/（hm2·a）。從訪談結果看，大部分農戶并沒有農地市場價格意識，對土地流轉價格制定的關注度較少，在農地流轉中，農戶主要參考其他已流轉土地來確定流轉價格，有盲從性。在租金支付方式上，大部分農戶表示土地流轉價格是與景區私下商議，租金支付的價格與方式也明顯不同。主要呈現出2種不同的方式，一種是一次性直接付清，另一種是按照400 kg糧食（稻谷）的當年市價，上半年由景區支付流轉費的55%，下半年由轄地政府補貼農戶剩下的45%。

2.3流轉年限以中長期居多，短期較少

調查顯示，農地流轉年限為10年以上的農戶占到70%以上，其中大約3.24%的農戶土地流轉的年限為30年及以上。景區土地大部分屬于“與旅游相關用地”，農地流轉給景區并非簡單的農戶內部土地流轉，是農業用地向非農建設用地的流轉，是包含城市建設用地與農業用地的復合型土地類型。由于前期景區開發成本高，后期維護成本相對較少，在土地流轉年限上景區傾向于選擇更長時間的流轉年限。農戶在與景區的土地流轉行為博弈中處于絕對弱勢地位，在流轉年限的選擇上被迫接受對景區土地開發有利的流轉規則。

2.4政府引導流轉，農戶流轉主體意識不強

政府積極介入農戶土地流轉，進行前期的宣傳和組織工作。在農戶與景區之間土地流轉過程中，有47.4%的農戶是通過村委會協商的方式參與土地流轉。流轉結果以合同的方式確定，一方面在一定程度上對農地流轉行為進行了必要約束，另一方面能夠使農戶的正當權益得到法律保障。但是，在訪談中，大部分農戶表示并不知道合同約定的流轉期限是多長時間，認為即使關注流轉期限，也難以行使流轉期限到期后可以自由支配的土地的權利。調查顯示，發生農地流轉的的農戶基本都與景區簽訂正式土地流轉合同，在同一流轉價格下合同約定流轉年限也不同，有20年、25年和30年幾種。表明雖然合同對該區土地流轉形式上進行了規范和統一，但租金支付方式上卻沒有統一，有69.23%的農戶是一次性全部付清，還有23.07%農戶表示是分年固定支付。

3土地旅游化流轉存在的主要問題

3.1流轉市場機制尚未形成，旅游增值收益分配不公

目前健全的景區農戶土地流轉市場機制尚未形成。①農戶內部之間的流轉主要依靠“口口相傳”，農戶與景區之間的土地流轉則依靠政府宣傳，土地流轉信息不對稱、損耗大；流轉對象選擇窄，農戶大部分土地流轉對象只能選擇當前景區開發商；土地流轉價格與市場脫節，大部分農戶同地不同價，沒有統一的價格參考標準，上下浮動較大。②景區實行一主開發經營的模式，開發商與政府簽訂用地協議，由村委會宣傳組織引導農戶的土地流轉工作，在土地流轉中沒有充分地發揮統籌管理、監督引導、協助促進的職能，存在違背農戶意愿的流轉現象。③在農用地向旅游用地流轉過程中，土地從農業生產用地轉變為旅游用地，土地的經濟效益得到提升，而土地的增值收益分配存在不公。旅游景區未與農戶建立“土地入股”利益共享機制，實際上僅僅按照農業生產用地的使用標準支付給農戶土地出讓金；景區前期開發經營不善，存在拖欠農戶土地流轉費的現象，村委會以各種借口推諉責任，極大地影響了農戶土地流轉的積極性，農戶的土地轉讓基本收益缺乏強有力的保障。

3.2農地流轉過度非糧化，產業轉型后農戶社會關系惡化

土地旅游化流轉中，土地流轉呈現出過度非糧化現象。①在景區土地流轉中，一方面農戶土地流轉為觀光用地，不再耕種；另一方面，開發商在景區開發中由于利益驅使，違規占用農戶耕地，將大面積的農業設施用地轉變成為建筑用地。后期，開發商如退出經營，建筑用地復耕成本高。②農戶對于耕種的收益預期遠低于土地經營權流轉預期，主要勞動力愿棄耕尋找其他生計方式；在旅游化流轉的進程中，農地轉為鄉村旅游用地的面積不斷向外延伸。部分農民對耕種的不確定性預期增加，進一步增加了景區周邊農戶棄耕的可能性。③農戶轉讓土地經營權后，需要完成從第一產業到第三產業的角色轉型[8]，大部分農戶選擇就地圍繞景區經營農家樂，由于認知的局限性，旅游產品多以“本地農家菜+家庭旅館”為主，旅游產品的同質化嚴重，出現了因搶奪同類客戶資源的惡性斗毆和運用其他過激手段脅迫競爭對手的事件，嚴重影響了良好的社會風氣。 原以耕地為主要生計方式的農戶，缺乏相關技能，再就業比較困難[9]。

3.3流轉區土地利用效率低，周邊生態環境缺乏有效治理

流轉區土地資源利用率低。①由于主營開發商與政府、開發商之間有較長時間的交接和磋商，已流轉的土地處于既未耕種也未建設的荒蕪狀態，土地流轉后長期閑置。政府對于土地利用缺乏指導，企業對土地利用缺乏有效率的利用設計，土地利用效率較低。②在景區旅游開發中，景區基礎設施建設破壞了原生態的鄉村環境，旅游產生的垃圾、污水也影響了當地居民的生活環境。企業在生產經營中沒有采取有效地措施治理污水，沿線河流污染嚴重。政府尚未建立環境治理監督管理機制，尚未對生態區垃圾污染和水污染等環境污染問題采取措施。農民缺乏生態保護的意識，不了解相應的維權渠道，對水源污染和土壤污染等環境污染問題也無能為力。

4促進土地旅游化流轉的對策

4.1完善旅游區土地流轉市場機制，合理優化收益分配模式

加快建立土地流轉的市場體制，探索旅游景區附近居民土地使用權的轉讓最優模式。市場機制的建立，一方面需要培養農戶的市場意識和契約意識[10]，在保證農戶自愿的基礎上進行。另一方面，需要建立流轉雙方交易的信息平臺，做好流轉信息的公開化和透明化，降低信息失真與損耗。銜接外部信息，引入合理的議價機制。在景區旅游開發過程中，涉及農地流轉的土地，可以分批試點進行流轉，并不斷地進行經驗模式的總結，對后期同類型的流轉形成一定的“示范效應”。

4.2進行農戶技能培訓，提高農民文化素質

系統地對農民進行相關知識的培訓有利于解決失地農民的再就業問題，進一步助力農戶完成生計方式的轉變，同時完成流轉區物質文明與精神文明的協調增長。培訓內容主要從兩方面著手：一是提高居民旅游意識和環境意識。對全體村民進行教育以提高綜合素質，根治農村陋習，確立服務意識。組織當地村民進行園區建設，改善農村生態環境，提高林木覆蓋率，加強植樹造林力度。二是為農民提供幫助，提高居民在旅游發展中的生存能力和技能，比如進行民宅的特色化布局和裝修，進行簡單的接待服務的培訓，使農戶能為游客提供具有本地特色的膳食，基本上滿足旅游者需要，村民最終從旅游發展中受益。

4.3合理規劃旅游用地，加強流轉地生態環境保護

土地旅游化流轉使土地使用價值大大提升，合理規劃旅游用地有利于政府適度引導農地的旅游化流轉，控制土地的“非糧化”流轉。政府應建立生態保護監管機制，對生態旅游區的環境進行長期定位檢測，對污染環境的行為進行懲戒。建立規范化、合法化的生態補償機制，明確各個利益行為主體在落實生態環境保護的責任。啟用專項生態補償資金，重點支持水污染與土壤污染的治理。企業應加強生態區垃圾處理與水污染治理的資金投入，做好垃圾的處理。嚴格按照土地利用規劃進行景區的開發和建設，合理安排和布局景區的生活生態利用區域。居民應樹立起環境保護的意識，從自身做起，積極保護景區的生態環境。

參考文獻

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