國土資源為實現寧夏第十二次黨代會目標提供支撐與保障

趙云山 李靜怡 納曉暉

摘要：寧夏國土資源開發利用保護喜中有憂。國土資源為實現寧夏第十二次黨代會目標提供支撐與保障的著力點和努力方向：一是聚焦創新驅動戰略，重點推進“四個創新”；二是聚焦脫貧富民戰略，聚智施力“三大扶貧”；三是聚焦生態立區戰略，著力做好“三項工作”。

關鍵詞：創新驅動；脫貧富民；國土資源

中圖分類號：D261文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2017）05-0040-04

寧夏第十二次黨代會，是在寧夏與全國全面建成小康社會決勝階段召開的一次重要會議。石泰峰同志所作的報告，多處涉及國土資源，或與國土資源密切相關：面臨著資源環境約束趨緊等困難和問題；充分發揮市場在資源配置中的決定性作用；發揮寧夏空間規劃的引領作用；嚴格落實空間規劃，科學布局沿黃地區生產、生活、生態空間；發展節能環保的高端產業和循環經濟，建設一批生態產業園區，構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的生態經濟體系；把山水田林湖作為一個生命共同體，統籌實施一體化生態保護和修復，全面提升自然生態系統穩定性和生態服務功能；嚴格落實節能減排約束指標，促進各類資源節約高效利用；實行嚴格的耕地保護制度，推行領導干部自然資源資產離任審計；深化農村改革，穩步推進集體產權制度改革，統籌推進“三權分置”；嚴肅查處領導干部違規插手土地出讓案件等。

一、寧夏國土資源開發利用與保護之現狀

寧夏土地總面積6.64萬平方公里，為全國的0.54%，居全國第27位。全區人均耕地2.92畝，高于全國平均水平。據變更調查數據顯示，寧夏共有農用地5 722.1萬畝，占國土面積的73.4%（其中：耕地1 940.1萬畝，園地75.7萬畝，林地1 151.9萬畝，草地2 241.1萬畝，其他農用地313.3萬畝）；建設用地471.1萬畝，占6.1%（其中：城鎮村及工礦用地401.9萬畝，交通運輸用地55.5萬畝，水庫及水工建筑13.7萬畝）；未利用地1 598.8萬畝，占20.5%。

寧夏境內共發現煤、石油、石膏等礦產資源49種。煤炭資源是主要的優勢能源礦產，含煤地層面積占全區面積的17.62%，全區累計探明煤炭儲量339.7億噸，位居全國前8位。寧東煤田已探明儲量275.4億噸。全國10大類煤種中寧夏有9種。優勢非金屬礦產有石膏、硅石、化工灰巖、冶鎂白云巖、芒硝、巖鹽6種，資源儲量均位居全國前10位。

寧夏第十一次黨代會以來，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局要求，圍繞“四個寧夏”建設奮斗目標，主動適應經濟發展新常態，積極攻堅克難，5年間共爭取用地計劃指標50多萬畝、項目資金65億元，收取土地出讓價款500.51億元，為自治區經濟社會發展作出了應有的貢獻。

（一）全力保障經濟社會發展。 5年間，寧夏批準建設用地2 326宗共計66.58萬畝。供應建設用地7 885宗共計65.71萬畝。爭取國土資源部追加45萬畝建設用地總規模，以滿足“十三五”期間全區經濟社會發展用地需求。探索建立建設用地“三確保一平衡”保障機制，采取“點供”方式，重點保障寧夏重大基礎設施項目、產業項目和民生項目。特別是采取主動服務、開通綠色通道、專人跟蹤服務等方式，有力保障和順利推動銀西高鐵、吳忠至中衛城際鐵路、京藏高速改擴建等自治區級重點項目及時開工落地。全區增減掛鉤試點工作實現全覆蓋，下達增減掛鉤指標4.72萬畝。實施“三舊”改造項目62個共1.04萬畝。

（二）嚴格落實耕地保護責任。寧夏連續5年耕地保有量和基本農田保護面積始終穩定在國家下達任務之上，分別為1 750.3萬畝和1 400.3萬畝。圓滿完成投資35.55億元的中北部重大項目工程，總建設規模338.89萬畝，新增耕地79.8萬畝，經驗和做法得到國土資源部的充分肯定和表揚。爭取2.7億元中央補助資金，支持山區9縣（區）開展高標準農田建設，可整理土地13.5萬畝。劃定1 400.23萬畝永久基本農田，圓滿完成全區永久基本農田“建表冊、入圖庫、落地塊、明責任、設標識”任務。實施耕地占補平衡項目48個，補充耕地24.24萬畝。

（三）持續提升土地利用水平。在寧夏黨委、政府出臺《關于進一步加強和改進節約集約用地管理的若干意見》的基礎上，研究制訂2項配套制度，從嚴控制單層工業廠房和工業園區道路寬度，上調了工業用地占用水澆地的出讓最低價和耕地開墾費標準，利用經濟手段有效提高了土地利用效率。將項目供地率、開工率、閑置土地處置率等指標，納入寧夏政府對市縣政府效能目標考核體系并增加賦分權重，倒逼各地節約集約用地，加強建設用地審批管理。探索構建閑置土地預防和處置長效機制，共清理處置閑置土地618宗共7.37萬畝，消化處置批而未供土地15.08萬畝，清理未供即用經營性用地137宗。創新供地模式促節約，分別在中衛市、吳忠市、固原市開展“建設用地履約保證金、工業用地分期發放土地使用證、改革工業用地供應方式”3項制度試點，已初顯成效。

（四）提升礦產資源管理水平。寧夏部署實施7批共83個地質勘查基金項目，總投資約7.63億元。新查明煤炭50.69億噸，巖鹽49.35億噸，硅石51.11億噸，石灰巖41.72億噸，共生熔劑白云巖資源量1.68億噸，芒硝資源量3.79億噸，冶鎂白云巖283萬噸。關閉和異地搬遷以往設置在全區高速公路、鐵路、風景區、保護區等周邊可視范圍內的不合理采砂、采粘土、采建筑石料等采礦權。引導鼓勵企業節約高效利用礦產資源，礦山企業資源有償化率達到100%。聚焦礦山企業安全生產隱患問題和薄弱環節，特別是深刻汲取林利煤礦瓦斯爆炸的教訓，在全區開展了查處煤礦領域超層越界等系列專項行動，有力打擊了礦產資源領域違法違規行為。

（五）做實國土領域民生工程。截止目前，寧夏共辦理發放不動產權證書88 378本。其中，平羅縣農村土地改革三項試點工作已初顯成效。寧夏先后投資10.2億元，組織實施礦山環境和地質災害治理項目50多個；向9個貧困縣傾斜安排土地整治項目資金4.36億元，保障易地扶貧安置用地5 900畝；投資919萬元實施閩寧鎮水源地調查評價項目，可解決5萬人飲水。

（六）嚴肅查處國土資源領域違法行為。寧夏國土資源廳聯合其他5個廳局出臺了《黨政領導干部違反國土資源管理規定行為責任追究辦法》，進一步強化了國土資源執法監察效果。圍繞國土資源違法違規問題整改，制定分片包干制度，將全區22個縣區劃分為8個督導區域，分別由8名廳級領導干部分片包干，指導督辦責任區域違法違規問題整改。

（七）自然保護區內礦業權退出和礦山環境恢復治理工作取得階段性成效。一是加強規劃源頭控制。將寧夏14個自然保護區全部列為禁止勘查開采區，明確要求今后凡自然保護區內一律不得設置出讓礦業權，對自然保護區無條件避讓。二是研究制定價款退還辦法。國土資源廳聯合財政廳印發通知，規定了退還礦業權價款的范圍、方法、程序和分工，為礦業權價款退還提供政策依據。研究制定了采礦權價款退還實施意見，已順利完成自然保護區內部省市兩級發證所有礦山剩余資源儲量核實、擬退還采礦權價款核算工作。三是積極推進礦業權退出工作。利用無人機鎖定了21家礦山企業地面現狀和地形地貌破壞現狀，為后續補償治理等工作提供依據。目前已注銷探礦權6個，拆除房屋1 748間。四是有序開展生態環境整治。研究制定了《賀蘭山國家級自然保護區礦山企業礦山環境治理和生態恢復保證金提取使用意見》，審查批復礦山地質環境恢復治理方案35個，已完成5處礦點生態環境恢復治理任務。五是持續開展高壓執法巡查。對自然保護區內的83處礦點開展拉網式清查，共發現制止違法行為10起，其中違法占地4起，違法開采礦產資源6起。扣押及查封違法開采設備6臺，聯合當地公安部門在石炭井礦區和汝箕溝礦區封堵違規道路5條。六是建立協商機制。根據新調整后的任務分工，國土資源廳與石嘴山市人民政府進行了工作對接，并建立協商機制，共同推進自然保護區內生態環境綜合整治工作。

二、寧夏國土資源開發利用保護存在的困難與問題

（一）土地節約集約水平低。寧夏土地產出率較低，每畝建設用地產生的國內生產總值為5.79萬元，排全國第27位。開發區用地低效，全區有9個開發區綜合容積率達不到國家最低標準，有6個園區工業用地地均稅收不超過2萬元/畝，低于全區平均水平。

（二）落實耕地占補平衡壓力大。一些建設項目占用水利條件較好、土質較肥沃、交通便利的高等級耕地，補充耕地與占用耕地有質量差距，實現占補的耕地數量質量雙平衡難度大。

（三）土地違法違規問題多。一些市縣（區）政府主導下的違法違規問題依然存在。在2016年土地例行督察中，發現多起涉及地方黨委、政府違規決策土地抵押融資等問題。

（四）生態移民遷出區土地復墾進度慢。2011年至2015年，寧夏人民政府批復68個生態移民土地權屬處置方案。按照規定，移民搬遷后需要將原地區的農村居民宅基地17.06萬畝全部恢復為農用地。目前仍有9.77萬畝沒有完成恢復，主要原因是各地重安置輕恢復，也存在地方缺少支持拆除舊居民點設施的資金問題。

（五）行政配置煤炭資源遺留問題難以解決。2005年至2012年間，寧夏先后給招商引資進來的企業配置了一批煤炭資源，部分企業在未取得礦業權情況下完成了后續勘查和建井工程。由于行政配置資源與國家市場化出讓煤炭資源的規定不符，加之又遇國家化解煤炭過剩產能等諸多原因，這一問題始終沒有得以解決。

三、準確研判國土資源工作面臨的新形勢

（一）從推動供給側結構性改革來看，寧夏國土資源工作面臨著新的任務。推進供給側結構性改革，是調整經濟結構、轉變發展方式的治本良方，是適應經濟發展新常態的重大創新。供給側結構性改革就是要通過深入推進“三去一降一補”，著力提高供給質量，滿足消費需求，推動經濟朝著更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的方向發展。國土資源處于供給端的重要位置，在推進供給側結構性改革中發揮著重要作用。無論是推動去產能、去庫存，減少無效供給，還是培育新產能、促進產業升級，擴大有效供給，都與國土資源工作密切相關。當前，寧夏的產業結構還主要是依能倚重的，傳統產業轉型仍需時日，新興產業尚未形成規模，新舊動能還在轉換當中，去產能、去庫存壓力大，培育新動能的需求迫切，這都對國土資源精細管理、精準供地和高效用地提出了更高的要求。

（二）從加強生態文明建設看，國土資源工作面臨新的要求。建設生態文明是關系人民福祉、關乎民族未來的大計。國土是生態文明建設的空間載體，對生態環境的破壞，主要來自對國土資源的過度開發、粗放利用。過去，寧夏資源環境相比東部等發達省區空間相對較大，無論土地開發利用，還是礦產資源勘探開采，對生態環境雖有影響，但還在可控范圍內。當前，一些地方和領域沒有處理好經濟發展同生態建設的關系，資源約束日益趨緊、環境污染問題較多，一些地方生產、生活、生態用地布局不合理，規劃管控和用途管制執行不嚴格，加劇了國土空間開發失衡，制約了可持續發展。建設生態文明必須從國土資源使用這個源頭抓起，把節約資源作為根本之策。正在開展的空間規劃改革試點，就是聚焦這些問題，編制空間規劃，劃定“三區三線”，控制開發強度，優化國土資源開發格局。按照綠色發展理念，堅持保護優先，把節約資源和保護環境的基本國策貫穿到落實工作的方方面面，以空間規劃改革試點為契機，劃足劃優劃實“三區三線”，建立資源總量管理和全面節約制度，設定并嚴守資源消耗上限，將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內，努力建設天藍地綠水美的美麗寧夏。

（三）從寧夏發展實際看，國土資源開發利用保護面臨新的挑戰。當前，隨著經濟發展進入新常態，國土資源供給也隨之出現了調整變化。一是土地供應發生了改變。2016年全區新增建設用地計劃指標9.13萬畝，僅使用了4.47萬畝，用了不到一半。很多已經批下去的土地，市縣也沒有供出去，目前全區還有12萬畝的土地批而未供。二是用地結構發生改變。從投資主體來看，2016年國家投資重大基礎設施項目用地面積大增，同比增長4.5倍，自治區各級政府及有關部門投資立項的項目用地同比下降40%，各類企業及市場主體投資的建設項目用地面積同比下降40%。從用地方向看，城鎮項目用地同比下降56%，工業項目用地同比下降52%，交通水利項目用地同比增長6.2%，用地結構發生了明顯變化。三是閑置低效土地較多。在加快推進城鎮化建設過程中，土地城鎮化快于人口城鎮化，閑置低效土地大量存在，盤活利用潛力巨大，挖潛成為今后土地供應的重要來源。加之，國家對供而未用和閑置土地的清理追責越來越嚴，這對精細管理、精準供地提出了更高的要求，需要合理配置資源，用好差別化政策，不斷提高土地管理利用水平。

四、國土資源為實現自治區黨代會目標提供支撐與保障的著力點和努力方向

（一）聚焦創新驅動戰略，重點推進“四個創新”

一是推進機制創新。充分發揮建設用地“三確保一平衡”用地保障機制，全力保障自治區重大交通基礎設施項目、產業項目和民生項目用地需求；積極探索區內易地占補平衡新機制，支持開展補改結合“旱改水”工程，確保鐵路、高速公路和大中型水利水電等穩增長重點建設項目落實耕地占補平衡任務。二是推進服務創新。圍繞寧夏確定的“兩個先行區”“兩個示范區”建設，認真落實新產業新業態用地政策和旅游業發展用地政策，創新旅游業發展用地管理；建立健全自然資源產權制度，加強產權制度保護，激發創新創業活力；全面推進不動產信息平臺建設，加快數據整合建庫進度。持續推動農村“兩證合一”確權登記工作，配合開展自然資源登記試點工作。三是推進技術創新。加大急需礦種和緊缺礦種勘查力度。提高應急測繪保障和規模化測繪生產能力，推進全區基礎測繪轉型升級。加快推進新型基礎測繪更新，獲取全區范圍2萬平方公里的高精度雷達影像，開展寧夏平原基礎地理信息數據的更新工作，為自治區空間規劃試點工作提供地理信息數據支撐。四是推進改革創新。深入開展平羅縣農村土地改革三項試點工作，穩步開展建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場試點工作，積極探索創新，確保試出可復制推廣的新經驗新成果。扎實推進中衛市建設用地履約保證金、吳忠市工業用地分期發放土地使用證、固原市改革工業用地供應方式3項制度試點項目，努力探索出符合寧夏特色的節約集約用地新模式。

（二）聚焦脫貧富民戰略，聚智施力“三大扶貧”

一是因情施策，做好政策扶貧。全力保障扶貧開發、異地搬遷、危窯危房改造和基礎設施項目用地，為貧困縣（區）增加新增建設用地規模，給予年度新增建設用地計劃指標。落實國土資源扶貧攻堅7條政策措施，特別是深入開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，為實施自治區脫貧攻堅易地扶貧項目提供政策支持。持續開展生態移民搬遷工作，確保農民搬得出穩得住能致富。二是因地制宜，做好項目扶貧。加大中南部主要城市備用水源勘查力度。開展生態移民安置區地下水勘查和供水安全調查評價、特色農業產業帶水文、環境地質調查評價。在爭取資金開展地質調查的基礎上，重點開展中南部急需優質礦種勘查。以需求為導向實施寧南、香山煤炭資源、中南部地區頁巖氣（油）、煤層氣等能源礦產資源調查評價。開展貧困縣（區）砂、石、粘土礦資源儲量檢測工作，編制該區域非煤礦產資源采礦權設置區劃，確保貧困地區經濟社會發展對資源的需求。加大富硒農業地質勘查，促進農業增產增效和農民增收。三是因勢利導，做好精準扶貧。支持連片貧困地區開展光伏扶貧工程，對利用廢棄土地、荒山荒坡、農業大棚等建設就地消納的分布式光伏電站，優先保障用地。支持貧困地區設施農業發展，對直接用于或者服務于農業生產的生產設施、附屬設施和配套設施用地，按農用地管理，不再辦理農用地轉用審批手續。支持貧困地區發展旅游產業，對旅游項目中用途單一且符合法定劃撥范圍的，可以以劃撥方式供地。對水利水電工程建設項目占用25畝以上、納入退耕還林計劃的陡坡耕地，不計入須補充耕地范圍。

（三）聚焦生態立區戰略，著力做好“三項工作”

一是嚴格落實耕地保護制度。強化各級地方人民政府耕地保護主體責任落實，推進土地數量質量生態“三位一體”管控，采取有效措施加強對永久基本農田進行特殊保護。持續開展高標準農田建設，提質改造現有耕地。二是深入推進節約集約用地。認真落實國家和自治區土地供應政策措施，加強供地監管，繼續嚴把新增過剩產能供地關口，決不向過剩產能和低水平重復產能供地；落實城鎮低效用地再開發各項政策措施，促進城鎮更新改造和產業轉型升級，盤活存量建設用地，優化土地利用結構，提高城鎮土地利用效率。三是持續開展生態環境恢復治理。持續推進賀蘭山國家級自然保護區關閉退出礦山環境恢復治理工作。提高資源開發的生態環境保護準入門檻，制定禁止和限制開采區。加大采礦區揚塵污染整治工作的督促檢查力度，嚴厲打擊非法違法開采行為、安全生產違法行為和造成揚塵污染的重大環境違法行為。

Abstract：The Bureau of Land and Resource of Ningxia has both good and bad news in land resource development and protection.To achieve the goals of the twelfth Party Congress in Ningxia，the bureau decides to focus on the following three aspects to provide support：first，to focus on innovation-driven strategy，prioritizing to promote the innovations in governance，development，reform and construction； the second is to focus on poverty alleviation and enrichment strategy，calls for the wisdom of people to implement the poverty alleviation strategies； the third is to emphasize on the ecological strategy edges to regional development，and to and to accomplish the three types of work.

Key words：innovation-drive；poverty alleviation and enrichment；land resources