PPP模式下地方政府助力民間資本良性發(fā)展的對(duì)策研究

張永康 周定財(cái)

摘要：作為一種新型的管理模式，PPP模式提高了民間資本參與PPP項(xiàng)目的熱情。我國在PPP模式運(yùn)作過程中存在專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)性人才的缺失、法律保障不健全、民間資本與國有企業(yè)不合理競(jìng)爭(zhēng)、政府誠信意識(shí)淡薄、項(xiàng)目推出機(jī)制不完善等問題。地方政府作為PPP項(xiàng)目的直接參與方，助力民間資本良性發(fā)展責(zé)無旁貸。合理化地運(yùn)用政策工具，營造良好的公共政策環(huán)境、規(guī)范政策規(guī)劃、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)，可有效緩解民間資本參與PPP項(xiàng)目的困境。

關(guān)鍵詞：PPP模式；地方政府；民間資本

中圖分類號(hào)：D67文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2017）06-0061-07

近年來，我國的PPP模式發(fā)展迅速并日趨成熟。但在實(shí)際操作中也存在一些問題，例如，民間資本參與PPP項(xiàng)目大多處于被動(dòng)狀態(tài)，其發(fā)展能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力也相對(duì)較弱，再加之國有企業(yè)與地方政府的“姻親關(guān)系”以及雄厚的國企資金對(duì)民間資本產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”，必然導(dǎo)致民間資本腹背受敵。因此，民間資本如何在PPP模式下良性穩(wěn)步成長，地方政府應(yīng)如何為民間資本“保駕護(hù)航”等問題亟待解決。

一、問題的提出及相關(guān)文獻(xiàn)綜述

2017年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，積極擴(kuò)大有效投資；落實(shí)和完善促進(jìn)民間投資的政策措施；深化政府和社會(huì)資本合作。[1]至此，政府與社會(huì)資本合作即PPP，已在政府工作報(bào)告中連續(xù)出現(xiàn)三年。PPP全稱是Public-Private-Partnerships，直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，即政府和私人資本為實(shí)現(xiàn)一定公共目標(biāo)開展的合作模式。《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱《意見》）中將PPP模式解釋為：政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。[2]人們對(duì)PPP模式的最初認(rèn)識(shí)就是融資模式，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品與服務(wù)提供方面資金不足，讓民間資本參與其中，以緩解政府的財(cái)政壓力。《意見》對(duì)PPP的定義突破了PPP模式僅是一種融資模式的錯(cuò)誤看法，將PPP的參與主體和參與范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，使參與方式多樣化，為充分發(fā)揮私人資本的活力及創(chuàng)造力創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。

近年來，中國的PPP發(fā)展備受國內(nèi)外關(guān)注，僅用四年時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了國外二三十年的探索與實(shí)踐。發(fā)展至今，PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域已拓展到市政建設(shè)、污水處理、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)養(yǎng)老等多個(gè)領(lǐng)域。PPP模式在我國發(fā)展如此迅速，不僅源于PPP模式自身的功能優(yōu)勢(shì)，還源于私有企業(yè)等民間資本特有的活力和創(chuàng)造力。賈康，孫潔（2009）從管理學(xué)角度提出，PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能，如計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，還具有其他管理模式所不具有的職能，如擴(kuò)量融資、利用新技術(shù)以及機(jī)制創(chuàng)新等。PPP模式充分發(fā)揮了政府與民間資本合作的“1+1>2”的優(yōu)勢(shì)，在盡可能小的損失效率的情況下實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展中的公平，提高公共部門經(jīng)濟(jì)資源的使用效益和綜合效率。[3]辜勝阻、曹譽(yù)波、李洪斌（2014）認(rèn)為民間資本可在短期內(nèi)將發(fā)揮其“鯰魚效應(yīng)”的作用，激活社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體更加高效地配置資源，更加活躍地展開競(jìng)爭(zhēng)。[4]現(xiàn)如今，與民間資本共同參與PPP項(xiàng)目的還有國有企業(yè)。在民間資本與國有企業(yè)的合作過程中，民間資本對(duì)國有企業(yè)突破體制化與民營化改革的“瓶頸”功不可沒。但是國有企業(yè)對(duì)民間資本的“擠出效應(yīng)”也是客觀存在的。不僅如此，民間資本在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程的各個(gè)環(huán)節(jié)也存在著其他困難。蔡臨申（2006）指出了民間資本以傳統(tǒng)融資模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，雖然投資空間巨大，但融資數(shù)額極其有限，原因在于民間資本在這些模式中的優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮，存在協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏、風(fēng)險(xiǎn)分配不合理等問題。[5]袁義淞（2015）指出在準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式中，項(xiàng)目本身兼具公益性和收益性，民間資本則具有追求自身利益最大化的特點(diǎn)，而多數(shù)項(xiàng)目失敗的主要原因則是民間資本的利益不能得到保障，如何激勵(lì)其參與PPP項(xiàng)目成為關(guān)鍵問題。[6]張惠（2016）提出雖然PPP模式在我國得到廣泛運(yùn)用，但PPP項(xiàng)目的民間投資率仍然偏低，主要原因是民間資本在參與PPP項(xiàng)目時(shí)需要承擔(dān)較高的政策性風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)入和退出環(huán)節(jié)面臨較多障礙，公私合作參與各方存在利益沖突和組織文化差異。[7]

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，處于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，民間資本投資總量也在2016年快速下滑，在全社會(huì)投資中的占比也同時(shí)下降，PPP項(xiàng)目中的民間資本發(fā)展不容樂觀。

二、民間資本參與PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀

《意見》結(jié)合我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀對(duì)PPP模式進(jìn)行定義，并將PPP模式下的參與主體和參與范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，提供多樣化的參與方式，以充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，降低民間資本參與PPP項(xiàng)目的門檻，為民間資本參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造條件。全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫季報(bào)第6期（以下簡(jiǎn)稱季報(bào)）數(shù)據(jù)顯示，截至2017年3月末，國家示范項(xiàng)目總數(shù)700個(gè)，總投資1.7萬億元。其中，2014年第一批示范項(xiàng)目22個(gè)，總投資714億元；2015年第二批示范項(xiàng)目162個(gè)，總投資4871億元；2016年第三批示范項(xiàng)目516個(gè)，總投資11616億元。可以看到，全國落地示范項(xiàng)目及總投資呈逐年穩(wěn)步增長態(tài)勢(shì)，且項(xiàng)目落地速度加快。

1.從簽約的數(shù)量上看，民間資本在PPP項(xiàng)目中處于劣勢(shì)

截至3月末，455個(gè)落地示范項(xiàng)目中簽約社會(huì)資本共716家，民營企業(yè)（含民營獨(dú)資和民營控股）262家，占比36.6%，國有企業(yè)（含國有獨(dú)資和國有控股）395家，占比55.17%，港澳臺(tái)、外商及其他共59家。國有企業(yè)簽約數(shù)量超過民營企業(yè)，民間資本在PPP項(xiàng)目中占劣勢(shì)。且民間資本比二月末的統(tǒng)計(jì)結(jié)果低1.3個(gè)百分點(diǎn)，比2016年末的統(tǒng)計(jì)結(jié)果低2.3個(gè)百分點(diǎn)。與前幾期季報(bào)公布的數(shù)據(jù)相比，二者差距逐漸拉大。

2.從簽約的行業(yè)上看，民間資本參與的領(lǐng)域多為傳統(tǒng)行業(yè)，新型領(lǐng)域涉足較少

PPP模式最早起源于英國的公路收費(fèi)等公共基礎(chǔ)設(shè)施，后來又在城市自來水供應(yīng)方面得到廣泛應(yīng)用。因此，PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政工程等公用事業(yè)領(lǐng)域有例可循，民間資本也多參與此類項(xiàng)目。季報(bào)公布的數(shù)據(jù)中，民營、含民營及外資的聯(lián)合體兩類項(xiàng)目數(shù)合計(jì)215個(gè)，民營企業(yè)參與的行業(yè)領(lǐng)域達(dá)15個(gè)，其中，市政工程86個(gè)，對(duì)于一些新型領(lǐng)域的項(xiàng)目涉足相對(duì)較少。[8]

3.從簽約的投資總額看，民間企業(yè)參與項(xiàng)目的投資額明顯低于國有企業(yè)和混合所有制企業(yè)

民間資本資金實(shí)力弱，融資成本高，對(duì)于資金需求大的PPP項(xiàng)目不敢貿(mào)然投資，且由于投資回報(bào)率較低，導(dǎo)致民間資本參與PPP項(xiàng)目的熱情低，表現(xiàn)為投資總額較少。以2016年第二季度季報(bào)透露的數(shù)據(jù)為代表，54個(gè)單家社會(huì)資本參與項(xiàng)目中，民企、混合所有制、國企參與項(xiàng)目的投資額分別為224.5億元、989.1億元、726.2億元，民企參與項(xiàng)目僅占比12%。[9]

從簽約社會(huì)資本數(shù)上看，截至2017年3月，國企和民間資本（含民營獨(dú)資和民營控股）占據(jù)總數(shù)量的92%，國企和民企各占比例為55%和37%，民營企業(yè)占比比去年末統(tǒng)計(jì)結(jié)果低2.3個(gè)百分點(diǎn)，民企參與PPP項(xiàng)目數(shù)量少于國企，存在一定差距，且呈下降趨勢(shì)；從投資總額方面看，民企參與項(xiàng)目僅占比12%，國企投資總額是民企的3倍，具有絕對(duì)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)；從投資簽約的行業(yè)來看，市政工程類排在第一位，且占據(jù)比例較大，交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)行業(yè)所占比例較少，參與力度不足。綜合各項(xiàng)指標(biāo)，不論是從投資總額上，還是投資數(shù)量上，國企對(duì)PPP項(xiàng)目的參與程度和參與能力均高于民間資本，民間資本在PPP項(xiàng)目中的“存活率”也遠(yuǎn)不及國企，其發(fā)展情況堪憂。

三、PPP模式下民間資本發(fā)展困境的原因探究

參與PPP項(xiàng)目中的民間資本不論是簽約數(shù)量、簽約資本總額，還是在PPP項(xiàng)目中的行業(yè)分布情況，其參與熱情和參與程度都不盡如人意。究其根本，主要有以下幾個(gè)方面原因：

（一）準(zhǔn)備參與的困難

第一，PPP研究的專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)性人才缺失。雖說在我國PPP模式早已存在，但并沒有形成理論，真正形成具有現(xiàn)代意義上的PPP，是以黨的十六屆三中全會(huì)為重要標(biāo)志的。[3]此后，直至2013年P(guān)PP才真正開始迅速發(fā)展起來，但專業(yè)性人才培養(yǎng)滯后，專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)缺失，導(dǎo)致在人才建設(shè)方面難以滿足PPP的發(fā)展需求。從國家層面上看，2014年5月25日，財(cái)政部成立政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同年12月2日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心正式獲批，其主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國際交流等職責(zé)。但該中心主要從事宏觀層面的政策研究以及中央與地方的信息統(tǒng)計(jì)，在咨詢培訓(xùn)方面存在缺口，且主要服務(wù)于國企，很難對(duì)民間資本參與PPP項(xiàng)目有具體的專業(yè)化的指導(dǎo)。此外，目前社會(huì)上還未出現(xiàn)專門的PPP項(xiàng)目研究中心。由于專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)化人才的缺失，使民間資本在面對(duì)PPP項(xiàng)目時(shí)，出于“經(jīng)濟(jì)人”謹(jǐn)慎投資的心理，對(duì)“新奇”的PPP項(xiàng)目持觀望態(tài)度。因?yàn)椴徽撌遣僮鞴芾矸绞剑€是利益風(fēng)險(xiǎn)分配方式以及進(jìn)入與退出方式都知之甚少，又無專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才可供咨詢，使PPP項(xiàng)目的落地率不高，落地速度降低。

第二，民間資本參與PPP項(xiàng)目缺乏法律保障。從2005年頒布“非公36條”以來，促進(jìn)民間資本投資的政策接二連三地頒布。近3年內(nèi)，國務(wù)院及相關(guān)部委也針對(duì)PPP項(xiàng)目出臺(tái)了若干相關(guān)政策，但政策的實(shí)施情況和PPP項(xiàng)目的落地率都不見好轉(zhuǎn)。原因主要是：首先，我國尚未對(duì)PPP進(jìn)行專門立法，目前主要停留在政策層面，權(quán)威性缺失導(dǎo)致落地情況大打折扣。其次，目前的政策規(guī)章還停留在宏觀控制和指導(dǎo)意見層面，對(duì)PPP項(xiàng)目的技術(shù)、流程及合作模式都沒有具體的政策規(guī)定。第三，各項(xiàng)政策規(guī)章指導(dǎo)意見與《政府采購法》《土地管理法》《招投標(biāo)法》等相關(guān)法律銜接不暢，使PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中容易出現(xiàn)違法違規(guī)行為。第四，地方政府在實(shí)施項(xiàng)目的同時(shí)，以各地情況相異為由，對(duì)國務(wù)院政策斷章取義，“擇其善者而從之”，地方政府自由裁量權(quán)過大，容易發(fā)生尋租事件，滋生腐敗。因此，民間資本在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，較為謹(jǐn)慎，很難充分參與項(xiàng)目，擔(dān)心發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)無法可依，無據(jù)可循。

第三，民間資本的“先天不足”使其備受歧視。國有企業(yè)和民間資本的不合理競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在融資方面。常見的融資渠道為政府投資、直接融資和間接融資。顧名思義，政府投資即指政府直接給予政策優(yōu)待、資金支持、土地支持；直接融資是指資本主體通過發(fā)行股票、發(fā)行債券以及投資基金等方式來實(shí)現(xiàn)融資目標(biāo)；間接融資是指資本主體通過與金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款協(xié)議，獲得銀行貸款支持，以及除政府投資和直接融資以外的其他融資渠道。[10]國家雖出臺(tái)政策扶持和鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目，但是國企與政府的“姻親關(guān)系”使得國企往往能“近水樓臺(tái)先得月”，民間資本的政策扶持優(yōu)勢(shì)不明顯。直接融資和間接融資方面，面對(duì)有政府背景的國企和風(fēng)險(xiǎn)較高的民間資本，出于規(guī)避和減少風(fēng)險(xiǎn)的考慮，不論是投資者還是一些地方和金融機(jī)構(gòu)都傾向于前者，民間資本受到“歧視”在所難免。甚至有的地方政府在進(jìn)行PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備時(shí)就“優(yōu)先考慮國企”，使得民間資本因一些“顯性或隱性門檻”對(duì)PPP項(xiàng)目望而卻步，嚴(yán)重影響了民間資本的投資動(dòng)力和參與熱情。

（二）參與過程的障礙

這主要有兩個(gè)方面：第一，PPP模式主管機(jī)關(guān)不明，職能交叉，責(zé)任推諉。目前主管國家PPP項(xiàng)目的主要是三個(gè)部門，即財(cái)政部、發(fā)改委和人民銀行。當(dāng)然在像城市供水、高速公路建設(shè)、民生養(yǎng)老等具體領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式還涉及其他相關(guān)部門，但誰是PPP項(xiàng)目的第一主管機(jī)構(gòu)并不十分明確。比如棚戶區(qū)改造工程，財(cái)政部主管招投標(biāo)及財(cái)務(wù)工作，發(fā)改委進(jìn)行項(xiàng)目審批和項(xiàng)目入庫，規(guī)劃局負(fù)責(zé)城市規(guī)劃，有的地方政府還專門成立“棚改辦”負(fù)責(zé)PPP模式的棚戶區(qū)改造工作，卻始終沒有明確誰是PPP項(xiàng)目的第一主管部門。這很容易造成有利可圖時(shí)，各個(gè)執(zhí)行部門會(huì)競(jìng)相爭(zhēng)奪執(zhí)行，導(dǎo)致政出多門，政策“打架”；而在無利可圖時(shí)，則可能產(chǎn)生權(quán)力真空，執(zhí)行缺位。[11]（P185）出現(xiàn)問題時(shí)，各部門相互推卸責(zé)任，導(dǎo)致行政效率低下，民間資本求助無門，無所適從。

第二，民間資本費(fèi)用重，獲利少，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。我國實(shí)行“三去一降一補(bǔ)”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已取得一定成效，但經(jīng)濟(jì)下行壓力依舊嚴(yán)重。民間資本與國有企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的反應(yīng)更加直觀和強(qiáng)烈，就間接融資中的銀行貸款而言，民間資本產(chǎn)能過剩，滯留風(fēng)險(xiǎn)較高，銀行等金融機(jī)構(gòu)為保證資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和收回，貸款的利息率也會(huì)提高，民間資本每年需要支付的貸款利息較高，資金壓力大。此外，我國目前處于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化時(shí)期，科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，產(chǎn)品與服務(wù)的經(jīng)濟(jì)附加值降低，人工成本上升，民間資本為此付出的費(fèi)用逐年上升，且PPP項(xiàng)目多為微利項(xiàng)目，平均收益率在6%-8%左右，所獲利潤微乎其微。在這樣的大背景下，政府為推行PPP模式，吸引民間資本進(jìn)入，減少民間資本的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)確保其經(jīng)營具有一定的收益水平，但是又不應(yīng)收益過高，如果收益過高，政府方面也會(huì)做出相應(yīng)控制。[3]相對(duì)于民間資本，國有企業(yè)面對(duì)這種情況則更加從容一些，在產(chǎn)能過剩及滯留風(fēng)險(xiǎn)存在的情況下通常會(huì)選擇降低利潤率，以獲長期發(fā)展，即使企業(yè)破產(chǎn)也將由國家進(jìn)行接盤，而民間資本對(duì)此卻只能自謀出路。

（三）退出參與的風(fēng)險(xiǎn)

第一，政府誠信意識(shí)淡薄，“新官不買舊賬”客觀存在。通過研究財(cái)政部2014-2016年的國家級(jí)PPP示范項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，政府所建立的PPP項(xiàng)目，大多是實(shí)施周期長、資金需求大、技術(shù)難度高的項(xiàng)目。實(shí)施周期一般為10-30年，且無法在短期內(nèi)獲得收益，民間資本在參與時(shí)不僅要和政府共同承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，而且還面臨著長期實(shí)施過程中政府領(lǐng)導(dǎo)人換屆的“屆別機(jī)會(huì)主義”所導(dǎo)致的政策調(diào)整、契約簽訂主體變更、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性等問題，民間資本投資的沉淀資本過大，退出PPP項(xiàng)目時(shí)面臨更大風(fēng)險(xiǎn)。2015年2月，嚴(yán)介和以及太平洋建設(shè)就因地方政府欠債數(shù)額較大，將包括河北、湖南、云南、山東、貴州等省份的6個(gè)縣市級(jí)地方政府告上法庭，成為“中華5000年歷史中第一家狀告政府的私營公司”。太平洋建設(shè)公司自1996年開始運(yùn)用PPP模式，一直擔(dān)負(fù)著工程按合同竣工以后，地方政府不按期付款的風(fēng)險(xiǎn)。在這種風(fēng)險(xiǎn)下，難以保證民間資本獲得預(yù)期收益，甚至資本收回，最終導(dǎo)致民間資本在PPP項(xiàng)目中早早“夭折”。

第二，民間資本的退出機(jī)制不完善。《意見》對(duì)民間資本退出機(jī)制做如下規(guī)定：政府和社會(huì)資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害。政府和社會(huì)資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項(xiàng)目移交。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。[14]從上述規(guī)定中不難看出，政府對(duì)提前終止項(xiàng)目和正常合作期滿情況下的民間資本退出并沒有給出具體指示，而是保證公共利益不受侵害。另一方面，民間資本與政府雖按照合同內(nèi)容及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行交接，但其中標(biāo)準(zhǔn)多樣，合同體系交叉，利益關(guān)系復(fù)雜，以及因?qū)嵤┲芷陂L導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)難以把控，退出時(shí)需要考慮上述因素乃至其他更多的因素，使得民間資本很難“功成身退”，更嚴(yán)重的則是民間資本參與PPP項(xiàng)目后，企業(yè)情況每況愈下，最終破產(chǎn)倒閉。這不僅違背了政府開展PPP項(xiàng)目“搞活”民間資本的初衷，還對(duì)政府將來憑信用開展PPP項(xiàng)目設(shè)置了障礙。

四、PPP模式下地方政府助力民間資本發(fā)展的對(duì)策

PPP項(xiàng)目自身就是一種突破市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破行業(yè)壁壘的創(chuàng)新，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，對(duì)更好地發(fā)揮政府作用、均衡政府和市場(chǎng)所占比重有重要意義。我國民間資本資源十分豐富，引導(dǎo)民間資本參與PPP項(xiàng)目，充分利用民間資本，不僅有利于公共產(chǎn)品及服務(wù)的有效供給，還能緩解我國經(jīng)濟(jì)下行壓力，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)上升，這對(duì)于民間資本而言也是一次難得的機(jī)遇。因此，引導(dǎo)好民間資本參與PPP項(xiàng)目意義重大。相較于中央政府的宏觀調(diào)控，地方政府對(duì)民間資本的管理更為直接、高效，民間資本對(duì)地方政府的政策也表現(xiàn)得更為靈敏。而且地方政府是PPP項(xiàng)目的直接參與方，針對(duì)民間資本參與PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的困境及問題能及時(shí)提供幫助。而公共政策不僅是政府進(jìn)行公共治理、實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的最直接、最有效的工具，也是公共組織實(shí)施社會(huì)管理的重要手段。制定合理的公共政策會(huì)在很大程度上提高民間資本參與PPP項(xiàng)目的熱情和動(dòng)力，并獲得良性發(fā)展起到助力作用。

（一）營造良好的公共政策環(huán)境

所謂公共政策環(huán)境是指影響公共政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。公共政策環(huán)境制約和決定著政策系統(tǒng)，具有主導(dǎo)性作用。[11]（P56-59）良好的政策環(huán)境對(duì)民間資本參與PPP項(xiàng)目往往能產(chǎn)生事半功倍的效果。

我國目前關(guān)于PPP還沒有專門的立法保證，法律環(huán)境的建設(shè)尤為重要。由于PPP項(xiàng)目本身具有資金需求大、實(shí)施周期長等特點(diǎn)，民間資本在投資后會(huì)存在大量沉淀資本，必然會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卣恼叻ㄒ?guī)極度關(guān)注。如果沒有合法性的政策文件，且沒有經(jīng)過合法化的程序，民間資本經(jīng)常擔(dān)心政府是否會(huì)朝令夕改，或由于政府領(lǐng)導(dǎo)人換屆導(dǎo)致“新官不買舊賬”，對(duì)政策的穩(wěn)定性和時(shí)效性都會(huì)產(chǎn)生懷疑。因此，要用法律來規(guī)范公共政策的制定、實(shí)施、評(píng)估及終結(jié)的各個(gè)環(huán)節(jié)。一方面要加快立法步伐；另一方面，要保證現(xiàn)有公共政策能夠被公眾認(rèn)可、接受、遵從和推行，從而具有合法性，使政策合法化，[12]（P187）同時(shí)加大執(zhí)法力度，使公共政策運(yùn)行有法可依。

其次，PPP項(xiàng)目專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)性人才的缺失是導(dǎo)致民間資本參與項(xiàng)目有所保留的主要原因。完善我國政府決策體制必須從改革信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、決斷系統(tǒng)等這幾個(gè)方面考慮。[17] PPP項(xiàng)目的融資模式是金融市場(chǎng)上一種全新的公私合作方式，在籌資方式、合同簽訂、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量、利益分配等方面有著獨(dú)特的方法，需要專業(yè)化的人才指導(dǎo)其具體操作。目前，專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)性人才的缺失嚴(yán)重制約了民間資本參與PPP項(xiàng)目，政府、企業(yè)、高校、社會(huì)等應(yīng)聯(lián)合培養(yǎng)PPP研究方面的專業(yè)性人才，鼓勵(lì)建立民間的咨詢機(jī)構(gòu)，滿足公共政策系統(tǒng)運(yùn)行所需要的智力條件。一個(gè)教育、科技、文化良好的社會(huì)文化環(huán)境，能夠?yàn)槊耖g資本參與PPP項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)配備高素質(zhì)的人才，從而提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效率，促進(jìn)民間資本參與PPP項(xiàng)目。

第三，特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等影響著公共政策的價(jià)值取向，民間資本與國有企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r及在社會(huì)中所占比重也反映在政府制定的公共政策中。金融市場(chǎng)對(duì)民間資本的“歧視”很大程度上受政策影響，民間資本本身即為弱勢(shì)一方，政府在制定政策時(shí)應(yīng)向民間資本傾斜，促使民間資本與國有企業(yè)在金融市場(chǎng)上能公平競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，國有企業(yè)對(duì)參與項(xiàng)目的民間資本的“擠出效應(yīng)”也應(yīng)避免或減少。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾（Alfred Marshall）在其《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中指出，競(jìng)爭(zhēng)可以是建設(shè)性的，也可以是破壞性的：即使其為建設(shè)性的時(shí)候，競(jìng)爭(zhēng)也沒有合作那樣有利。[13]國有企業(yè)和民間資本同為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，更應(yīng)該以公共利益為重點(diǎn)，加強(qiáng)合作而不是一味地競(jìng)爭(zhēng)。

（二）規(guī)范公共政策規(guī)劃與執(zhí)行過程

美國學(xué)者羅杰·W·科布以政策訴求的主體為標(biāo)準(zhǔn)，提出了建立政策議程的三種類型：外在創(chuàng)始型、內(nèi)在創(chuàng)始型和政治動(dòng)員型。[14] PPP項(xiàng)目為政府主導(dǎo)發(fā)起的一種公私合作伙伴模式，在項(xiàng)目發(fā)起前就已經(jīng)納入公共政策議程當(dāng)中，屬于政治動(dòng)員型，即具有權(quán)威性的政府主動(dòng)提出政策意向，并使其進(jìn)入政府議程。但是，PPP項(xiàng)目操作過程的復(fù)雜性和利益部門的多樣性，使公共政策完全由政府部門獨(dú)立完成的情況越來越少。但在考慮民間資本的多方面意見、兼顧價(jià)值前提和事實(shí)前提的同時(shí)，政府始終應(yīng)起主導(dǎo)作用。故在PPP項(xiàng)目決策、政策方案制定、規(guī)劃時(shí)，要綜合考慮政府行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等官方?jīng)Q策者的意見，充分利用利益集團(tuán)、“智庫”等跨行業(yè)、跨專業(yè)、跨領(lǐng)域的非官方?jīng)Q策者的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)運(yùn)用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)，建立合理的政策分析模型，對(duì)PPP項(xiàng)目的預(yù)期收益及潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理預(yù)測(cè)和評(píng)估，為PPP項(xiàng)目的開展提供信息參考。

在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作過程中，為使下屬各執(zhí)行機(jī)關(guān)、各執(zhí)行人員之間做到分工合作、步調(diào)一致，領(lǐng)導(dǎo)部門的組織協(xié)調(diào)是必不可少的[12]（P2）。PPP項(xiàng)目的政策要想得到完美地實(shí)施，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須唯一，若需要其他部門機(jī)構(gòu)配合時(shí)，這些部門機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模必須確定，并減到最少。邦尼的人力定律表示：一個(gè)人一分鐘可以挖一個(gè)洞，60個(gè)人一秒鐘卻挖不了一個(gè)洞。該定律告訴我們，人與人之間的合作不是簡(jiǎn)單的人力相加，有時(shí)候“1+1”并不“≥2”，有時(shí)甚至比1還小。PPP項(xiàng)目的部門合作也是如此，并不是各個(gè)部門的政策疊加，而是需要一只“領(lǐng)頭羊”帶領(lǐng)組織前進(jìn)，而其他部門機(jī)構(gòu)則需要互補(bǔ)配合其工作，各司其職。此外，政府部門的政策重疊，多使民間資本多出現(xiàn)無所適從、求助無門的狀態(tài)。因此，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，必須根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)域、項(xiàng)目特點(diǎn)等選出或指定某一部門機(jī)構(gòu)為第一負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，總攬項(xiàng)目大局，建立健全“首長負(fù)責(zé)制”的領(lǐng)導(dǎo)制度。

PPP項(xiàng)目中政策執(zhí)行的靈活性和動(dòng)態(tài)性是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目的的靈魂。一方面，由于政策環(huán)境的復(fù)雜性和客觀環(huán)境的動(dòng)態(tài)性，公共政策必須根據(jù)環(huán)境的變化而調(diào)整。現(xiàn)階段我國實(shí)行的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，且在全球化經(jīng)濟(jì)的影響下，民間資本參與PPP項(xiàng)目面臨著更大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。如果每一種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，那么毫無疑問，整個(gè)PPP項(xiàng)目的成本和風(fēng)險(xiǎn)就能最小化。[15]另一方面，公共政策是為了解決某一特定問題而存在的。在公共政策實(shí)施過程中，難免出現(xiàn)與之相關(guān)的其他公共問題，這時(shí)必須要對(duì)公共政策進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充。為保證項(xiàng)目的正常開展，政府必須針對(duì)民間資本參與PPP項(xiàng)目過程中因“營改增”導(dǎo)致民間資本稅費(fèi)增多、參與熱情和能力下降等問題繼續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策。與此同時(shí)，地方政府作為項(xiàng)目的參與方，不論為公為私，都應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的計(jì)劃，靈活、動(dòng)態(tài)地應(yīng)對(duì)不斷變化的環(huán)境。

（三）強(qiáng)化公共政策評(píng)估與反饋

地方政府應(yīng)針對(duì)PPP項(xiàng)目融資成本變動(dòng)、融資財(cái)務(wù)變動(dòng)、融資信用喪失而導(dǎo)致的債務(wù)償還、資金鏈斷裂等不確定性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，然后根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)時(shí)間、民間資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力進(jìn)行政策前評(píng)估、中評(píng)估和后評(píng)估，及時(shí)調(diào)整資源分配方式及比例，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與民間資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。[16]首先，通過PPP項(xiàng)目政策的評(píng)估及時(shí)檢驗(yàn)項(xiàng)目政策效果，診斷PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、民生服務(wù)等領(lǐng)域的適用性，對(duì)于不適合采用PPP模式的領(lǐng)域進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，減少資源浪費(fèi)。其次，政策評(píng)估應(yīng)更加注重對(duì)PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公平性的審查。一方面，PPP項(xiàng)目中的直接投資來源于政府的直接撥款，稅收是地方政府的主要經(jīng)濟(jì)來源。而在中央政府參與的PPP項(xiàng)目中，資金來源于中央稅收，即各地政府每年上交的財(cái)政收入，這時(shí)的PPP項(xiàng)目的服務(wù)范圍應(yīng)面向全國。但在北京地鐵四號(hào)線建設(shè)中，項(xiàng)目的資金由中央直接撥款，服務(wù)對(duì)象則是北京市民，也就是說用全國人民的錢來服務(wù)北京市民，在這一點(diǎn)上存在著嚴(yán)重的不公平性。另一方面，民間資本與國有企業(yè)，不同的民間資本主體，為獲得參與政府PPP項(xiàng)目的資格、金融機(jī)構(gòu)的青睞、PPP項(xiàng)目的超額利益，在項(xiàng)目的各個(gè)階段可能發(fā)生的不合理競(jìng)爭(zhēng)、尋租行為都可以通過項(xiàng)目評(píng)估有效避免。

第二，重點(diǎn)評(píng)估PPP項(xiàng)目中政府誠信問題和契約精神，完善政府誠信機(jī)制。對(duì)政府而言，誠信不僅僅是一種治國理政的理念，更是一種對(duì)社會(huì)的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。地方政府參與PPP項(xiàng)目時(shí)必須轉(zhuǎn)變心態(tài)，強(qiáng)化契約精神，高度重視民間資本在項(xiàng)目中的合法權(quán)益，切實(shí)履行合同約定。既要有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的責(zé)任心，也要有為民間資本服務(wù)的責(zé)任心。地方政府在設(shè)計(jì)PPP方案過程中，不僅要考慮政府和社會(huì)資本的利益，更要符合市場(chǎng)規(guī)則，保障民間資本的合法權(quán)益。[17]

（四）利用漸進(jìn)式政策終結(jié)方式，完善民間資本退出機(jī)制

民間資本參與PPP項(xiàng)目的過程即為公共政策的一個(gè)生命周期，與項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目收尾相對(duì)應(yīng)的公共政策過程即為政策制定、政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)。現(xiàn)實(shí)意義上講，民間資本退出PPP項(xiàng)目的那一刻，或者某一公共政策對(duì)PPP項(xiàng)目過程中的某一問題低效、無效、失效的時(shí)候即為政策終結(jié)的那一刻。結(jié)合我國政策實(shí)踐，可以把公共政策終結(jié)的形式歸納為六種：政策廢止、政策替代、政策合并、政策分解、政策縮減和政策法律化。在民間資本參與PPP項(xiàng)目中，不同的政策終結(jié)方式表現(xiàn)為民間資本的不同的退出方式和退出機(jī)制的完善程度。

PPP項(xiàng)目的實(shí)施周期長，利益關(guān)系復(fù)雜，決定了PPP項(xiàng)目的政策終結(jié)不能采用激變的、大刀闊斧的、完全徹底的變革方式，而是采用漸進(jìn)的、連續(xù)的、不斷滲透的變革方式，通過政策分解、縮減這種柔性模式進(jìn)行政策終結(jié)。PPP項(xiàng)目的退出不是一蹴而就的，當(dāng)合同期滿后，民間資本也很難立即全部撤出。再者，民間資本沒有從PPP項(xiàng)目中獲得預(yù)期收益，地方政府也必須通過公共政策對(duì)民間資本進(jìn)行利益補(bǔ)償，可以政策替代形式進(jìn)行政策終結(jié)。

民間資本在退出PPP項(xiàng)目時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)超前性宣傳，營造一種變革的氛圍，了解民間資本主體的想法，減輕變革阻力。在廢除舊政策之前，事先制定好新的政策，廢舊立新并舉，以原有政策的客觀效果為依據(jù)，緩解政策終結(jié)壓力、防止政策脫節(jié)、彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目退出機(jī)制的空缺。在必要的情況下，地方政府應(yīng)作出妥協(xié)，滿足民間資本等利益相關(guān)方的相關(guān)要求。羅伯特·貝恩認(rèn)為，在很多情況下要對(duì)原有政策的受益者提供必要的補(bǔ)償，因?yàn)檎呓K結(jié)是一種利益的調(diào)整，對(duì)原有政策的受益者而言會(huì)有很大影響，因而會(huì)使他們產(chǎn)生抵觸情緒，阻礙政策終結(jié)的進(jìn)行。[12]（P260-270）最后，政策終結(jié)的過程應(yīng)該公開透明，過程越透明，結(jié)果越公開，民間資本退出時(shí)存在的顧慮就越少，政府與民間資本工程交接也越經(jīng)得起推敲和考驗(yàn)。

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A Study of the Countermeasures Taken by Local Governments to help

Private Capital Develop Well in the Pattern of PPP

Zhang Yongkang， Zhou Dingcai

（School of Philosophy and Public Administration， Jiangsu Normal University， Xuzhou， Jiangsu Province， 221116）

Abstract： As a new management pattern， the PPP has raised the enthusiasm of private capitals to take part in this program. In China， however， there are still some shortcomings during operation of PPP pattern， such as the lack of specialized consulting institutions and professional talents， the imperfect laws， the disordered competition between private capital and state-owned enterprises， the weak sense of honesty of government and the imperfect program generating system. As a direct participant in the PPP project， local government is duty-bound to help the private capital develop well. Rational use of policy tools to create a good public policy environment， and standardizing policy planning， implementation， assessment， and the accomplishment can effectively alleviate the difficulties of private capital to participate in PPP projects.

Key words： PPP pattern；local government；private capitals

責(zé)任編輯：高蘭芳2017年11月