城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險政策分析

摘要：2014年國務(wù)院決定將新農(nóng)保和城居保并軌，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。本文基于Gilbert的社會福利政策分析框架對該制度進行分析，其分配基礎(chǔ)向普及式過渡，分配內(nèi)容包括基本的現(xiàn)金形式以及擴展的機會和權(quán)力。它在促進城鄉(xiāng)一體化的同時，也存在亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險；社會福利政策分析；公平性

2009年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，“建立了個人繳費、集體補助、政府補貼三者相結(jié)合的籌資模式以及社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老待遇” [1]。2011年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》， “保障城鎮(zhèn)戶籍非從業(yè)居民的養(yǎng)老問題” [2]。二者與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險共同構(gòu)成我國社會養(yǎng)老保險體系，但這種養(yǎng)老保險體系存在“碎片化”的多軌制問題，新農(nóng)保和城居保之間存在差距，“凸顯了城鄉(xiāng)二元雙軌制中存在的潛在風(fēng)險” [3]。為此，2014年國務(wù)院決定 “將這兩項制度進行合并實施，在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度” [4]。制度并軌有利于打破城鄉(xiāng)二元差異，體現(xiàn)其公平性。本文基于Gilbert的社會福利政策分析視角，對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度進行分析。

一、Gilbert的社會福利政策分析架構(gòu)

社會福利是指“國家和社會向全體社會成員提供的物質(zhì)幫助和相關(guān)服務(wù)，以改善和提高其生活質(zhì)量的制度”[5]。Gilbert認(rèn)為，對一項社會福利政策的分析任務(wù)為區(qū)分及剖析政策設(shè)計上的基本構(gòu)成要素，包括以下四個維度：分配基礎(chǔ)、分配內(nèi)容、服務(wù)輸送和資金籌集。這四個維度相互依存，共同構(gòu)成社會福利政策分析架構(gòu)。

二、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的分配基礎(chǔ)：向普及式過渡

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險由新農(nóng)保和城居保合并而來。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的參保范圍為“年滿16周歲（不含在校學(xué)生），非國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民”，是將城居保參保范圍中“不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民”和新農(nóng)保中“未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民”合為一體，弱化了“碎片化”格局。同時，在待遇領(lǐng)取條件方面，《意見》指出“新農(nóng)保或城居保制度實施時已年滿 60 周歲，在本意見印發(fā)之日前未領(lǐng)取國家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇的，不用繳費，自本意見實施之月起，可以按月領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，去掉新農(nóng)保中“但其符合參保條件的子女需參保繳費”這一部分，對農(nóng)村老人的子女不參保繳費父母就無法領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的這種捆綁繳費的制度加以改善，對受益資格不再實行變相控制，一方面體現(xiàn)普惠價值理念及參保自愿性原則，另一方面也逐步縮小城鄉(xiāng)差異，分配基礎(chǔ)向普及式福利過渡，推進了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

然而，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險也有受人詬病的地方。由于城鄉(xiāng)居民之間存在大規(guī)模流動，部分群體如城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的就業(yè)狀態(tài)難以明確界定，特別是在未給員工提供城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的非正規(guī)單位就業(yè)的城鎮(zhèn)職工，他們屬于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的覆蓋范圍但并未受到保障，同時也被城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險所忽視。

三、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的分配內(nèi)容：現(xiàn)金、機會與權(quán)力

福利供給內(nèi)容可概括為六種：機會、服務(wù)、實物、福利券與扣抵稅額、現(xiàn)金及權(quán)力。“不同的福利給付形式為福利接受者提供了不同程度的選擇自由，即存在一種可轉(zhuǎn)移性的面向” [6]（P167），同時也存在一定程度的社會控制。

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的基本給付形式是現(xiàn)金，它一方面給予福利對象“最大限度的消費自由” [6]（P177），另一方面使老人免于福利污名的影響，同時節(jié)省了行政資源。而現(xiàn)金給付能帶來機會和權(quán)力等擴展形式。

現(xiàn)金給予老年人更多獨立于子女的空間和時間，使其不必投入勞動力市場以獲取基本生活保障，因此他們有更多機會參與社區(qū)文娛活動甚至社區(qū)建設(shè)，獲得滿足其尊重和自我實現(xiàn)需求的機會，這體現(xiàn)了現(xiàn)金給付形式的讓渡價值。其次，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險并軌使得農(nóng)村居民在新農(nóng)保的基礎(chǔ)上享受與城鎮(zhèn)居民同等福利的權(quán)力，相同給付形式和標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了福利政策的平等性，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有重要意義。但還未解決在統(tǒng)一社保法下存在的機關(guān)公務(wù)員、企業(yè)職工以及城鄉(xiāng)居民幾個隔絕的養(yǎng)老保險制度間待遇差距大的問題。

本文運用Gilbert的社會福利政策分析框架，從分配基礎(chǔ)和分配內(nèi)容維度對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度進行分析，福利對象向普及式過渡，福利形式則包括現(xiàn)金、機會和權(quán)力。

城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險一方面體現(xiàn)了政策的平等性和公平性的趨向，促進了城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)，另一方面也存在不足。第一，少數(shù)城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員被該制度拒之門外，體現(xiàn)了分配基礎(chǔ)的缺口；第二，城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工、機關(guān)公務(wù)員等在統(tǒng)一社保法下基本養(yǎng)老保險待遇差異大，存在福利分配不平等現(xiàn)象。

針對上述問題，本文將提出以下建議：建立健全城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的法律體系，加快城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險的全面并軌進程，實行全國統(tǒng)籌及有效監(jiān)督機制，從而使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度得以改善和發(fā)展，建立多元化、系統(tǒng)性的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老體系。

參考文獻：

[1] 國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見[J]. 中國勞動保障，2009，（10）：54-55.

[2] 國務(wù)院. 國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見[N]. 中國勞動保障報，2011-06-15（002）.

[3] 龍騰鑫. 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度并軌研究[D].四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，2014.

作者簡介：方鳳（1996-），女，籍貫湖北，江南大學(xué)本科在讀，社會工作。

（作者單位：江南大學(xué)）