城鄉居民社會養老保險政策分析

摘要：2014年國務院決定將新農保和城居保并軌，建立統一的城鄉居民社會養老保險制度。本文基于Gilbert的社會福利政策分析框架對該制度進行分析，其分配基礎向普及式過渡，分配內容包括基本的現金形式以及擴展的機會和權力。它在促進城鄉一體化的同時，也存在亟待解決的問題。

關鍵詞：城鄉居民社會養老保險；社會福利政策分析；公平性

2009年9月，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，“建立了個人繳費、集體補助、政府補貼三者相結合的籌資模式以及社會統籌和個人賬戶相結合的養老待遇” [1]。2011年，國務院發布《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》， “保障城鎮戶籍非從業居民的養老問題” [2]。二者與城鎮職工養老保險共同構成我國社會養老保險體系，但這種養老保險體系存在“碎片化”的多軌制問題，新農保和城居保之間存在差距，“凸顯了城鄉二元雙軌制中存在的潛在風險” [3]。為此，2014年國務院決定 “將這兩項制度進行合并實施，在全國范圍內建立起統一的城鄉居民基本養老保險制度” [4]。制度并軌有利于打破城鄉二元差異，體現其公平性。本文基于Gilbert的社會福利政策分析視角，對城鄉居民社會養老保險制度進行分析。

一、Gilbert的社會福利政策分析架構

社會福利是指“國家和社會向全體社會成員提供的物質幫助和相關服務，以改善和提高其生活質量的制度”[5]。Gilbert認為，對一項社會福利政策的分析任務為區分及剖析政策設計上的基本構成要素，包括以下四個維度：分配基礎、分配內容、服務輸送和資金籌集。這四個維度相互依存，共同構成社會福利政策分析架構。

二、城鄉居民社會養老保險的分配基礎：向普及式過渡

城鄉居民社會養老保險由新農保和城居保合并而來。城鄉居民社會養老保險的參保范圍為“年滿16周歲（不含在校學生），非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民”，是將城居保參保范圍中“不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民”和新農保中“未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民”合為一體，弱化了“碎片化”格局。同時，在待遇領取條件方面，《意見》指出“新農保或城居保制度實施時已年滿 60 周歲，在本意見印發之日前未領取國家規定的基本養老保障待遇的，不用繳費，自本意見實施之月起，可以按月領取城鄉居民養老保險基礎養老金”，去掉新農保中“但其符合參保條件的子女需參保繳費”這一部分，對農村老人的子女不參保繳費父母就無法領取基礎養老金的這種捆綁繳費的制度加以改善，對受益資格不再實行變相控制，一方面體現普惠價值理念及參保自愿性原則，另一方面也逐步縮小城鄉差異，分配基礎向普及式福利過渡，推進了城鄉一體化發展。

然而，城鄉居民社會養老保險也有受人詬病的地方。由于城鄉居民之間存在大規模流動，部分群體如城鎮靈活就業人員的就業狀態難以明確界定，特別是在未給員工提供城鎮職工社會養老保險的非正規單位就業的城鎮職工，他們屬于城鎮職工養老保險的覆蓋范圍但并未受到保障，同時也被城鄉居民社會養老保險所忽視。

三、城鄉居民社會養老保險的分配內容：現金、機會與權力

福利供給內容可概括為六種：機會、服務、實物、福利券與扣抵稅額、現金及權力。“不同的福利給付形式為福利接受者提供了不同程度的選擇自由，即存在一種可轉移性的面向” [6]（P167），同時也存在一定程度的社會控制。

城鄉居民社會養老保險的基本給付形式是現金，它一方面給予福利對象“最大限度的消費自由” [6]（P177），另一方面使老人免于福利污名的影響，同時節省了行政資源。而現金給付能帶來機會和權力等擴展形式。

現金給予老年人更多獨立于子女的空間和時間，使其不必投入勞動力市場以獲取基本生活保障，因此他們有更多機會參與社區文娛活動甚至社區建設，獲得滿足其尊重和自我實現需求的機會，這體現了現金給付形式的讓渡價值。其次，城鄉居民社會養老保險并軌使得農村居民在新農保的基礎上享受與城鎮居民同等福利的權力，相同給付形式和標準體現了福利政策的平等性，對城鄉一體化發展有重要意義。但還未解決在統一社保法下存在的機關公務員、企業職工以及城鄉居民幾個隔絕的養老保險制度間待遇差距大的問題。

本文運用Gilbert的社會福利政策分析框架，從分配基礎和分配內容維度對城鄉居民社會養老保險制度進行分析，福利對象向普及式過渡，福利形式則包括現金、機會和權力。

城鄉居民社會養老保險一方面體現了政策的平等性和公平性的趨向，促進了城鄉一體化的實現，另一方面也存在不足。第一，少數城鎮靈活就業人員被該制度拒之門外，體現了分配基礎的缺口；第二，城鄉居民與城鎮職工、機關公務員等在統一社保法下基本養老保險待遇差異大，存在福利分配不平等現象。

針對上述問題，本文將提出以下建議：建立健全城鄉居民社會養老保險的法律體系，加快城鄉居民與城鎮職工社會養老保險的全面并軌進程，實行全國統籌及有效監督機制，從而使城鄉居民養老保險制度得以改善和發展，建立多元化、系統性的城鄉居民養老體系。

參考文獻：

[1] 國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見[J]. 中國勞動保障，2009，（10）：54-55.

[2] 國務院. 國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見[N]. 中國勞動保障報，2011-06-15（002）.

[3] 龍騰鑫. 城鄉居民基本養老保險制度并軌研究[D].四川農業大學，2014.

作者簡介：方鳳（1996-），女，籍貫湖北，江南大學本科在讀，社會工作。

（作者單位：江南大學）