淺議公眾參與地方立法的路徑選擇

于愛榮

地方立法過程中的公眾參與是現代法治的重要內容構成，目前我國公眾參與地方立法的廣度和深度還很有限，因此，從建立制度、完善途徑、培養能力等方面推動公眾有效參與地方立法，能很好促進國家權力與公民權利的理性互動。

立法的科學性、民主性集中體現著一個國家法治的現狀。隨著公眾的權利意識和民主法治觀念不斷提升，公眾的政治參與訴求也愈加強烈。作為我國立法體制的重要組成部分的地方立法，由于其貼近基層、立足地方，因而地方立法中的公眾參與則更顯價值和必要。

完善公眾參與地方立法的制度

（一）、建立全面的立法信息公開制度

立法公開是衡量社會民主法治水平優劣的重要指標之一，更是公眾參與的基本條件和首要前提。只有加大地方立法信息的公開程度，解決公眾與立法機關之間的信息不對稱問題，才能實現立法機關與社會公眾的良性互動。

立法信息公開具體應當包括下列內容：一是向社會公開征集立法項目。過去，地方立法項目來源單一，今后應當擴大立法動議權的主體范圍，在確定立法項目的過程中主動向社會公開征求立法建議項目。二是公開立法規劃和年度立法計劃。使公眾能從源頭上獲得地方立法的參與空間。三是全面公開地方立法的內容。不僅公開法規規章草案，還應當盡可能公開立法背景、草案說明、重要條款的注釋以及關于法規規章草案的重大爭議問題。使公眾能夠全面獲得立法信息，及時了解立法動態，參與評議、發表意見。四是建立立法會議公開制度。立法機關的一切會議除依法不公開舉行的外，都應該公開舉行。

（二）、擴大公眾參與地方立法的主體

當前我國在地方立法實踐中，公眾參與地方立法主要還是個體的參與即“公民參與”，而非真正的“公眾參與”即公民組織化的參與。實踐證明，公眾作為分散的個人去參與地方立法，往往是分散的、局部的、個別化的。而社會組織作為組織化的利益共同體，其表達利益訴求的意識和能力較強，參與地方立法往往質量和效率較高。由于我國現有制度對于體制外的社會組織參與地方立法沒有剛性規定，社會組織參與機會缺乏一定保障，所以應當重點解決社會組織參與地方立法的問題。

我們一方面要充分利用和挖掘現有團體，發揮工會、共青團、婦聯等人民團體和企業家協會等社會組織的積極性，另一方面，需要大力培養市場主體自主發展社會團體、行業協會或專門組織。當然，不同的社會組織代表著不同的利益取向，所以在地方立法中，要積極探索建立不同利益群體權益訴求的收集、整合、協調和平衡機制，全面、準確地反映民意。

（三）、完善專家參與地方立法制度

專家參與地方立法可以幫助普通公眾更好地實現參與權利并利用其所擁有的專業知識為其他社會公眾與立法機關之間形成溝通服務。建議在地方立法程序規則中作出切合專家參與立法制度的具體規定；專家的選任邀請以公開、透明、民主的方式進行；明確專家參與立法的程序、方式；建立健全專家意見公開機制等。通過嚴謹的制度規則，充分發揮專家的專業知識水平和參與立法工作的效果，使專家參與立法制度變得名副其實。

（四）、建立公眾參與地方立法的激勵機制

應當采取措施鼓勵公眾參與地方立法，為地方立法獻計獻策。對那些熱愛公益事業、積極提出立法意見和建議的人，特別是立法意見和建議被有關立法機關采納的參與者，可以采取適當的激勵措施。公眾參與地方立法提出合理的建議，需要有足夠的知識儲備與社會經驗，需要投入一定時間和精力上的成本，如果立法機關采取措施對該成本進行彌補，則更能調動公眾參與的熱情和動力。因此，對于被接受和采納的建議，并體現在立法草案或最終法案之中的意見，立法機關可以擇優給予一定獎勵。

（五）、健全公眾參與地方立法的監督機制

《立法法》要求“保障人民通過多種途徑參與立法活動?！睘榱顺浞直Ｕ瞎駞⑴c地方立法的權利，公眾參與地方立法需要明確一定的監督機制。從立法信息的公開、公眾參與的申請與確認到公眾實質參與的過程以及公眾意見的反饋，每一環節都需要一定的監督措施，對立法機關的公眾參與立法工作予以支持和督促，將地方立法公眾參與機制不斷發展和完善。

此外，需要加強公眾參與地方立法的責任追究，明確規定立法機關在保障公眾參與立法中的義務和責任，對應當聽證而不予聽證，應當公開、公告而沒有公開、公告的，應當追究相關機構和人員的責任。

健全公眾參與地方立法的程序

（一）、豐富公眾參與地方立法的方式

通過適當的途徑平等地參與立法活動，表達利益訴求，參與立法過程并影響立法結果，是地方立法公眾參與的應有之義。因此，立法機關應當拓寬公眾參與的平臺，創新公眾參與的載體，建立多渠道公眾參與立法的途徑。從各地立法實踐來看，公眾參與地方立法方式多種多樣，包括聽證會、論證會、座談會、研討會、旁聽會議、民主協商會、書面公開征求意見、內部征求意見、聽取人大代表政協委員意見、專家咨詢、公共論壇、群眾來電來函來訪、法律顧問咨詢、民意調查等。

（二）、改進立法聽證制度

立法聽證是現階段我國地方立法中公眾最有效的參與途徑，是推進立法民主化、科學化的主要手段。相對于小范圍由專家、學者、法律界人士參加的論證會、座談會而言，聽證會可以在更廣范圍內汲取民意。

為保證立法聽證的實效：一是明確界定立法聽證的事項范圍?？梢圆扇「爬恿信e的方式界定一個關系社會重大利益或事關民生重大決策問題的基本范圍，范圍內的立法事項必須舉行聽證。二是完善立法聽證的啟動機制。在立法聽證會的啟動程序方面增加公眾參與的自主選擇權，除了立法機關主動舉行聽證會外，對于公眾要求舉行立法聽證會的建議，立法機關也應當認真研究并決定是否召開立法聽證會。三是建立立法聽證人的選取機制。在聽證人的選取上，應當明確標準、程序，除了國家機關的代表、專家代表外，利害關系人的選取范圍要廣泛且各方比例要適當，還應重視社會組織的作用，這樣可以彌補一些利益相關人法律專業知識的不足。四是公開立法聽證會的事項和過程。舉行聽證會的時間、地點與內容事先向社會公布。公開舉行的立法聽證會應當允許媒體廣泛參與并通過網絡、報紙等對會議討論過程和主要觀點作真實、客觀的報道，以便其他未與會的公眾能參與討論或發表評論。五是全過程制作聽證記錄存檔并向社會公開。在對聽證筆錄的態度上，應當借鑒“案卷排他原則”，明確聽證記錄的法律效力。

（三）、健全地方立法公眾參與的反饋機制

公眾參與不應只是立法機關單向的征集和聽取意見，而應當逐步做到有雙向對話。回應型立法是以民意的需求為生發機制的立法模式，如果只注重立法的“形式民主”，而對公眾的參與不予回應，長此以往公眾參與機制也就失去了原動力。所以，要建立公眾參與立法的反饋機制，及時回應民意的需求和期待，以實現立法機關與公眾的理性對話，提高公眾參與的主體意識與認同感。

在地方立法過程中，立法機關應當對公眾的意見和建議在收集、整理、分析、論證的基礎上，有針對性地予以必要的答復、解釋和處理說明，具體包括征求公眾意見的基本情況、公眾意見采納的情況、未采納的情況及其理由等內容。

（三）、完善公眾參與地方立法的后評估機制

地方立法評估制度，為在更廣更深層次充分發揮地方立法的積極作用，及時糾正地方立法存在的某些偏頗與局限，提高立法的實效性、前瞻性，促進地方治理體系和治理能力現代化，維護法治秩序，提供了一種至關重要的路徑選擇。

立法后評估同樣需要公眾參與。在共同參與對法規規章實施狀況的評估活動中，被評估的法規規章成了一種交往媒介，通過參與討論，可以促進社會公眾間的彼此信任、相互了解，分享彼此的人生價值觀，從而形成公共理性以有效解決問題。如果將作為地方立法受體的社會公眾排除在評估者、評估對象之外，將導致地方立法評估的本末倒置，成了重點評估工作績效，忽視了地方立法的社會效果評估。因此，在評估實踐中，要將公眾參與地方立法后評估作為評估體系不可缺少的一個環節和內容。

培養公眾參與地方立法的能力

（一）、培養公眾參與地方立法的主動意識

意識是行動的先導，參與意識不到位是地方立法公眾參與的首要阻礙。提高地方立法公眾參與的意識，一方面，需要培養公眾的公民意識?！肮褚庾R是法治國家的心理基礎和社會人文背景”，“具有公民意識的公眾對立法活動的參與，是立法在實際上取得民主性、公正性結果而不流于形式的重要環節?！睂嵺`證明，參與是培養理性公民、激發公民潛能的重要途徑。

另一方面，立法機關也要提高組織公眾參與的意識，改變原有的傳統立法模式的理念，將立法的公眾參與視為地方立法工作中不可或缺的重要環節。立法機關應當提高公眾對地方立法重要性的認識，提升對公眾參與能力和參與效果的信心，擴大公眾參與的廣度和深度，推動公眾參與地方立法整體意識的提高。

（二）、擴大法規規章的宣傳和解讀工作

新的法規規章通過后，立法機關應當及時在網站、公報以及地方主流媒體予以公告，在公交車、火車站、銀行、商場、學校等公共場所進行宣傳。要充分運用媒體的法律解讀功能。當前，法律文本日趨復雜、專業，難免與普通大眾的認知能力產生距離，影響了公眾參與立法的可能性。立法機關應加強對媒體的引導，提供素材和指導，通過媒體將抽象、專業的法律條文變成生動、易懂的條文解讀，這不僅能夠提高公眾的參與熱情，也能提高公眾的參與能力。