地方立法新規矩

蕭仁武

“贊成825票，反對8票，棄權3票，通過！”2017年1月19日，重慶市四屆人大五次會議高票通過《重慶市地方立法條例》（以下簡稱立法條例）。這是在重慶市四屆人民代表大會上通過的第一部地方性法規。

立法工作是人大常委會的重要職權和主要任務之一，這部被稱為“管地方立法的法規”，對立法權限、立法評估、立法后評估和法規清理、法規解釋等實體性內容均進行了明確規定，其頒布實施，對于進一步規范重慶地方立法活動，提高立法質量，具有重要意義。

地方立法提檔升級

“立法條例是對自2001年3月1日頒布施行的《重慶市人民代表大會及其常務委員會地方立法程序規定》16年來的首次修改，實現了地方立法提檔升級。”市人大常委會法工委副主任張山告訴記者。

市人大常委會于2016年初啟動了程序規定的修訂工作，通過廣泛收集各方面意見，學習兄弟省市立法經驗，在充分溝通、深入論證的基礎上，形成了《重慶市人民代表大會及其常務委員會立法條例（草案）》。隨后，于2016年9月、11月，在市人大常委會會議上進行了兩輪審議。

為什么要對名稱進行修改？“原程序規定主要規范法規案的提出、審議、表決等程序性事項，而本次修改增加了立法權限、立法評估、立法后評估和法規清理、法規解釋等規范立法活動的實體性內容，原程序規定的名稱已不能完全涵蓋修改后的內容。”張山說，根據立法技術規范，地方性法規中既有程序規定，也有實體規定的情形，法規體裁適用“條例”更為恰當。

同時，本次修改對自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，以及政府規章的制定、修改、廢止程序和備案審查等都作了指引性規定，從規范的內容看已不局限于市人大及其常委會“一家”的立法活動。“因此，法規名稱定為《重慶市地方立法條例》更符合實際。”

強化科學立法民主立法

“提高立法質量，實現良法善治，根本途徑在于科學立法、民主立法。”張山說，立法條例在這方面更加強化，突出特點是拓寬了公民有序參與立法的途徑。

如，第十三條規定，起草法規草案，應當深入調查研究，廣泛聽取各方面意見，對法規草案規范的主要問題進行論證；新設行政許可、行政強制措施和其他涉及行政管理部門與管理相對人之間重大利益關系的，應當依法舉行聽證。

第四十五條規定，在市人大常委會會議審議階段，法規案有關問題存在重大意見分歧或者設計利益關系重大調整的，應當召開聽證會，并將聽證情況及時向社會公開。同時，第四十六條規定，法規案在市人大常委會會議審議后，應將法規案及其起草、修改的說明情況公布征求意見（除經主任會議決定不公布的除外）。

在張山看來，立法聽證和向社會公開，可以有效拓展公民參與途徑、完善表達程序、提升民主程度，使利益表達制度化、利益沖突理性化、立法決策公開化及立法程序民主化，為法規出臺后的貫徹執行打下良好的基礎。

為提高立法質量，立法條例還規定了法規通過前評估、立法后評估、法規清理、制定配套規定等一系列推進科學立法的制度。

體現人大主導地位

立法條例還很好貫徹了十八屆四中全會“健全有立法權的人大主導立法工作體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”要求，更好協調利益關系，使法規準確反映經濟社會發展要求，保證立法質量。

張山說，人大的主導作用概括起來可以表述為：立法計劃由人大制定、主要法規由人大起草、立法進程由人大把握、立法質量由人大負責。

如，立法條例在總則中明確，涉及本市改革發展大局和人民群眾切身利益的特別重大事項的法規，規范市人民代表大會職權及其工作規則的法規，應當由市人民代表大會制定。

立法條例中還對法規起草主體做了分類規定，如哪些由人大自主起草、哪些由市政府法制工作機構起草、哪些可以委托起草等，其中綜合性、全局性、基礎性的主要法規草案，由市人大有關專委會或常委會工作機構組織起草。

“同時，進一步完善了立法規劃和年度計劃的編制、執行、調整程序，調整了立法規劃和年度計劃的通過主體。”張山說，條例第九條規定，在廣泛征集立法建議項目后，市人大常委會法制工作機構負責擬定立法規劃和年度計劃并提出草案稿，經法制委員會審議形成草案后，提請市人大常委會主任會議審議通過并向社會公布。

為進一步發揮人大代表在立法中的作用，條例全規定：在編制立法規劃、立法計劃時，應當認真研究市人大代表的議案和建議；列入市人大常委會審議議案的法規案，應當通過多種形式征求代表的意見；市人大專委會和常委會工作機構開展立法調研時，可以邀請有關的市人大代表參加；市人大常委會會議審議法規案時，應當邀請市人大代表列席會議。

第三十三條規定，列入市人大常委會會議議程的審議法規案，一般應當經三次市人大常委會會議審議后再交付表決。

“無論是在編制立法規劃和年度計劃，或是法規的起草、法規案的審議，或是立法評估、立法后評估和法規清理、發揮人大代表作用、法規解釋等方面，都體現出人大主導立法的特點。”張山認為。