蔡開文：立法要富有地方特色

張雙山

“在依法治國(guó)大好形勢(shì)下，各行各業(yè)能發(fā)揮最大潛力和優(yōu)勢(shì)，為國(guó)家改革和發(fā)展貢獻(xiàn)智慧和力量。”重慶市三屆人大法制委副主任委員、常委會(huì)法工委主任蔡開文接受記者專訪時(shí)，回憶起當(dāng)年為重慶法制建設(shè)所作出的點(diǎn)滴努力仍然顯得興奮。他說(shuō)，如果沒(méi)有健全和完善的法制保障，改革和發(fā)展一切都是空話。

堅(jiān)持立法回避制度

記者：提高立法質(zhì)量，創(chuàng)新立法制度，是每個(gè)時(shí)期立法者永恒的追求。市三屆人大及其常委會(huì)是如何堅(jiān)持“慎立多修、急用先立”思想，致力于“消除部門利益法制化”，努力提高地方立法的針對(duì)性、實(shí)用性的？

蔡開文：其中一個(gè)富有成效的立法方式就是堅(jiān)持深化實(shí)施好立法回避制度，很好地改變了以往部門起草、部門得利的局面。

從2007年起，凡是試行立法回避的項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)均由市政府法制辦直接負(fù)責(zé)，起草工作也由法制辦直接主持。這一探索也開創(chuàng)了國(guó)內(nèi)立法項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障模式。

此前，立法項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)直接下達(dá)給負(fù)責(zé)具體起草工作的部門，調(diào)研、咨詢起草等一應(yīng)費(fèi)用都劃歸起草部門，人大立法被“邊緣化”。

“部門起草”“部門立法”的弊端是，多一道程序，就多一個(gè)弄權(quán)的機(jī)會(huì)，立法回避制砍掉了部門起草權(quán)，減少了權(quán)力尋租的空間。

與部門起草相比，相對(duì)中立超脫的法制辦顯然在立法過(guò)程中會(huì)持更為客觀公正的立場(chǎng)。

回避制度，主要包括起草、評(píng)審和審查3個(gè)環(huán)節(jié)的回避。在最為關(guān)鍵的起草環(huán)節(jié)，條文規(guī)定：起草環(huán)節(jié)3種類型的立法項(xiàng)目應(yīng)實(shí)施回避制度——主管部門有直接明顯利益關(guān)系的，專業(yè)性很強(qiáng)需要借助專家智慧的，綜合性跨部門立法項(xiàng)目，相關(guān)利益部門必須回避。起草環(huán)節(jié)立法回避制度主要通過(guò)“委托起草、招標(biāo)起草和政府法制辦直接起草”3種方式實(shí)施。

關(guān)于立法回避的范圍，涵蓋了各個(gè)種類的政府立法，包括規(guī)章、重大的政府規(guī)范性文件乃至一些由政府起草的地方性法規(guī)、議案等。

同時(shí)，人大也不斷完善立法工作機(jī)制，通過(guò)建立“提前介入”制度，進(jìn)一步提高立法回避制等制度帶來(lái)的實(shí)踐效果。在年度立法計(jì)劃通過(guò)后，市人大各專委會(huì)和常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)主動(dòng)與市政府及有關(guān)單位加強(qiáng)溝通，就有關(guān)立法項(xiàng)目協(xié)同開展法規(guī)案起草、調(diào)研和論證。

建立起人大常委會(huì)組織的、立法有關(guān)各方參加的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將具體組織者、參加者及各自的職責(zé)任務(wù)等進(jìn)一步制度化、規(guī)范化，使立法中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)得到有效溝通和處理。

通過(guò)建立法規(guī)案審議意見(jiàn)辦理機(jī)制，對(duì)人大常委會(huì)審議意見(jiàn)及其他渠道收集的意見(jiàn)、建議，在辦理責(zé)任、程序和辦理方式等方面進(jìn)一步予以明確，使法規(guī)案審議中的意見(jiàn)、建議采納更加規(guī)范，審議質(zhì)量不斷提高。

“慎立多修、急用先立”思想還體現(xiàn)在對(duì)那些立法必要性不夠或立法成本過(guò)高的法規(guī)有意識(shí)地“放慢腳步”。在一定程度上講，就是保證立法資源的有效利用，讓法律法規(guī)更合理更有質(zhì)量。

如，修改《重慶市各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查辦法》是列入2008年立法計(jì)劃、由法制委員會(huì)負(fù)責(zé)起草的項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)市三屆人大常委會(huì)第二、三、五次會(huì)議審議后，常委會(huì)主任會(huì)議根據(jù)各方面意見(jiàn)決定不再單獨(dú)立法，而將其納入監(jiān)督法實(shí)施辦法專章規(guī)定。

更加突出地方特色

記者：注重立法中的本土元素、民生元素是市三屆人大立法的又一特征，請(qǐng)問(wèn)具體是怎么做的？

蔡開文：法規(guī)的價(jià)值在于有效實(shí)施。其中具有操作性、適用性是有效管用的重點(diǎn)要求。更加注重突出法規(guī)的地方特色、注重民生立法，成為市三屆人大周期立法者追求的典型特征。

市人大常委會(huì)副主任鄭洪多次在立法推進(jìn)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，在立法中要處理好法制統(tǒng)一與地方特色的關(guān)系，在堅(jiān)持法制統(tǒng)一的前提下，更加突出地方特色。同時(shí)，處理好法規(guī)穩(wěn)定性與有效性的關(guān)系，既要確保法規(guī)不會(huì)朝令夕改，又要及時(shí)修改已經(jīng)過(guò)時(shí)的、不適應(yīng)發(fā)展需要的法規(guī)。

在具體立法過(guò)程中，市人大各專委會(huì)和常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)、政府有關(guān)部門要按照立法計(jì)劃的安排，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)立法起草工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，認(rèn)真落實(shí)立法計(jì)劃，并注重法規(guī)配套規(guī)章和規(guī)范性文件到位，以實(shí)際行動(dòng)為重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治貢獻(xiàn)力量。

為加強(qiáng)民生立法，市三屆人大更加注重立法中民意的銜接、表達(dá)和彰顯。每次法規(guī)草案在提請(qǐng)審議前，市人大法制委都會(huì)和其他相關(guān)專工委一起，通過(guò)組織專門的座談會(huì)等形式，認(rèn)真聽取和吸納代表、專家學(xué)者，以及普通公民代表提出的意見(jiàn)和建議。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，市三屆人大期間，先后有600余人（次）的人大代表參加了有關(guān)立法活動(dòng)，征集代表意見(jiàn)、建議高達(dá)2000余條。

同樣，市三屆人大常委會(huì)在編制五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)，也非常注重通過(guò)登報(bào)或網(wǎng)上公開征求意見(jiàn)等多種方式，公開立法信息，吸引公眾廣泛參與。

如，2011年9月，在編制2012年立法計(jì)劃時(shí)，市人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)《關(guān)于編制我市2012年立法計(jì)劃的通知》，同時(shí)與市政府法制辦《重慶日?qǐng)?bào)》《重慶商報(bào)》《公民報(bào)》和華龍網(wǎng)等媒體聯(lián)合發(fā)布了公開征集2012年立法建議項(xiàng)目的公告。

公告后，公眾反映很好，參與也很積極。市人大法制委先后收到來(lái)自社會(huì)各界立法計(jì)劃項(xiàng)目申報(bào)材料42份，其中不乏建議制定《重慶市再生資源回收管理?xiàng)l例》等優(yōu)秀建議。各界建議中就有9件納入了此后形成的立法計(jì)劃草案。

市民的立法建議被廣泛吸納，與市民生產(chǎn)生活聯(lián)系緊密的民生立法自然在立法計(jì)劃中再次提高了比重。《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》《重慶市液化石油氣經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》等一系列事關(guān)民生的立法都是在這一周期制定頒布的。