法規(guī)一審被否之后……

涓流

2005年3月25日，隨著主持人宏亮的聲音宣布“通過(guò)”，《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》正式誕生。

這部條例從審議到聽證到修改到最后通過(guò)，經(jīng)歷了曲折過(guò)程。

一審時(shí)，市人大常委會(huì)組成人員指出“罰款條文過(guò)多”“太粗糙、不成熟”，建議將該條例草案退回，待修改成熟后，再提交常委會(huì)審議。這一舉動(dòng)在重慶直轄20年的立法年輪上，留下了深刻印跡。

一審遭否

2004年9月26日，在重慶市二屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議分組審議時(shí)，市市政委起草的《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》，被常委會(huì)組成人員多角度質(zhì)疑。

因?yàn)榕c群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，這部條例的制定備受社會(huì)各界關(guān)注。

作為市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門，市市政委挑起條例起草重?fù)?dān)。

在起草過(guò)程中，市市政委借鑒了北京、上海、深圳以及香港等城市的管理經(jīng)驗(yàn)，于2004年6月8日將草案上報(bào)市政府。之后，市政府法制辦對(duì)送審稿進(jìn)行審查修改，并在8月16日市政府第36次常務(wù)會(huì)議上審議通過(guò)條例草案。

“對(duì)于條例的起草，我們做了大量工作。” 時(shí)任市市政委主任侯大川表示。

然而，就是這樣一部由市政府部門精心打造的法規(guī)草案，卻“倒”在市人大常委會(huì)一審的“門檻”上。

分組審議中，常委會(huì)組成人員的發(fā)言之激烈、言辭之尖銳超乎想象。

有組成人員說(shuō)，條例草案規(guī)定，主次干道兩側(cè)建筑物的業(yè)主或使用者，不得在建筑物臨街面吊掛、晾曬物品……違反規(guī)定的，責(zé)令限期改正，逾期不改的，強(qiáng)制拆除，并處100元以上500元以下罰款。“因歷史原因、建筑原因，重慶主城區(qū)許多陽(yáng)臺(tái)臨街，如果按條例草案規(guī)定執(zhí)行，那些居民的衣物又該往哪兒晾？這完全無(wú)法操作。”

條例草案規(guī)定：納入夜景燈飾建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目，由業(yè)主負(fù)責(zé)建設(shè)，并進(jìn)行日常維護(hù)管理。對(duì)此，有組成人員持不同意見：業(yè)主包括了居民樓住戶。燈飾工程作為城市形象工程，應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)，不能把責(zé)任加在普通居民身上，這不公平。

還有組成人員指出，條例草案規(guī)定不準(zhǔn)擺攤投點(diǎn)的地域太廣、限制太多，當(dāng)前重慶就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，不能把問(wèn)題簡(jiǎn)單化，搞“一刀切”。

常委會(huì)組成人員對(duì)條例草案的“抨擊”還遠(yuǎn)不止這些，大家普遍認(rèn)為條例草案設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等，主管機(jī)關(guān)權(quán)力太大，而相關(guān)責(zé)任太少。條例草案中有41條、58處涉及到罰款內(nèi)容，罰款金額最少50元，最高10萬(wàn)。“罰款條文明顯過(guò)多，金額過(guò)重，與行政許可法精神相背。”

“太粗糙，不成熟，難以操作”，常委會(huì)組成人員們紛紛建議將該條例草案退回，并組織召開立法聽證會(huì)，聽取各方意見。

因受廣泛質(zhì)疑，一審結(jié)果是該條例草案暫時(shí)擱置，待修改完善后再提交常委會(huì)會(huì)議二審。

敲響警鐘

法規(guī)草案一審被“否定”，無(wú)疑敲響了警鐘。

又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，很難作出公正判決，甚至?xí)榫S護(hù)自身利益形成“黑哨”。由部門起草法規(guī)草案的傳統(tǒng)立法模式正把法規(guī)的公平性拋向一個(gè)尷尬境地。

事實(shí)上，為防止部門利益在地方法規(guī)中“抬頭”，時(shí)任中共重慶市委書記、市人大常委會(huì)主任黃鎮(zhèn)東在2004年全市立法工作會(huì)上就要求，要不斷完善立法制度，創(chuàng)新立法思路和工作方法，推動(dòng)重慶“良法善治”。

通過(guò)制定新立項(xiàng)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，完善立法咨詢制度，建立立法咨詢專家?guī)斓龋袑?shí)減少地方法規(guī)中的部門色彩。

加強(qiáng)立法規(guī)劃的指導(dǎo)作用，明確以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)，提出了“四不立”“四堅(jiān)持”“四著重”的總體要求，堅(jiān)持立改廢并重和進(jìn)度服從質(zhì)量等原則。

通過(guò)召開座談會(huì)、論證會(huì)以及新聞媒體，廣泛征求社會(huì)各界對(duì)法規(guī)草案的意見；對(duì)涉及廣大人民群眾切身利益的重要法規(guī)要舉行立法聽證會(huì)。

……

按照這些要求，重慶市人大在開門立法、民主立法的道路上邁出了積極、穩(wěn)健的步伐。

《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》一審遭否定，正是市人大落實(shí)市委要求，提升立法審議質(zhì)量的體現(xiàn)。常委會(huì)組成人員建議召開立法聽證會(huì)，也為修改好這部倍受市民關(guān)注的法規(guī)草案打開了一扇民主之門。

廣納民意

2004年10月18日，《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》被發(fā)布到網(wǎng)上征求意見。

同年11月5日，廣受關(guān)注的立法聽證會(huì)召開。

市人大法制委原本預(yù)計(jì)了20個(gè)市民旁聽名額，可到場(chǎng)的旁聽市民超過(guò)50人。法規(guī)對(duì)市民的吸引力和市民對(duì)立法的熱情遠(yuǎn)超想象。

聽證會(huì)就該草案在一審中爭(zhēng)議最大的4個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了重新探討。

就燈飾建設(shè)費(fèi)用是否應(yīng)分?jǐn)偟饺胱⌒^(qū)的市民（業(yè)主）身上的問(wèn)題，參與聽證的法規(guī)草案起草方代表表示，他們已就“業(yè)主”范圍作出重新界定，“業(yè)主”不包括普通小區(qū)入住市民。另外，對(duì)市民提出的燈飾工程有可能造成光污染的問(wèn)題，起草方也給出明確解釋：嚴(yán)禁燈飾工程朝民宅窗戶打光；嚴(yán)控?zé)麸楅_關(guān)時(shí)間。“總之，絕不會(huì)讓普通市民利益受損?！?/p>

聽證會(huì)還分別就亂涂畫亂張貼、主次干道占道經(jīng)營(yíng)以及戶外廣告管理等進(jìn)行了討論。

與會(huì)市民代表強(qiáng)烈呼吁，應(yīng)暫?！芭Ｆぐ_”電話號(hào)碼使用權(quán)。對(duì)于主次干道占道經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，絕大多數(shù)人對(duì)禁止主干道占道經(jīng)營(yíng)的規(guī)定持贊成態(tài)度；而對(duì)次干道占道經(jīng)營(yíng)需審批的問(wèn)題，與會(huì)法學(xué)教授則提出了應(yīng)充分考慮市容性、便民性和引導(dǎo)性相結(jié)合原則。

此次聽證會(huì)廣納陳述人和市民意見，對(duì)一審草案進(jìn)行了修改。

修改后的條例草案，得到了常委會(huì)組成人員們的充分肯定，經(jīng)兩次審議，于2005年3月25日在市二屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議上高票通過(guò)。

回首這部法規(guī)的立法過(guò)程，既看到部門利益在強(qiáng)大的立法機(jī)制面前悄然遁形，更看到市民參與立法的熱情。市人大常委會(huì)也在立法規(guī)范化、制度化道路上越走越扎實(shí)，越走成效越顯著。