尹萬邦：高速立法保障直轄后的發展需要

劉蜀山

重慶地方立法始于1983年，作為計劃單列市擁有“半個立法權”，至直轄前14年間，市人大常委會制定了64件地方性法規。直轄后市一屆人大五年多時間里，制定了187件地方性法規，倍受其他省市人大稱道。時任市人大法制委主任委員尹萬邦認為，這都是“直轄”這一內在動力帶來的效果。

加速立法，迅速度過適用地方性法規的“空檔期”

記者：直轄初期重慶市立法整體狀況如何，立法者面臨的立法困境和最大難題是什么？

尹萬邦：原重慶市是“計劃單列市”，只有制定地方性法規報四川省人大常委會批準而后實施的權力，稱為“半個立法權”。直轄市的設立，使重慶享有了完整的地方立法權，有權制定地方性法規頒布實施，報全國人大常委會備案。

完整的立法權，對立法者來說無疑是最激動人心的。因為過去制定法規，四川省人大常委會對重慶市立法中的實際情況了解不一定那么深刻、準確，而且往返費時太久，立法周期拉長。直轄為重慶的立法者帶來了千載難逢的機遇。

因行政體制的變化，其時重慶新的地方性法規還沒有制定出來，原來適用的四川省和原重慶市地方性法規又不能用。在全市的經濟社會生活中，出現了適用地方性法規的“空檔”“斷檔”現象。這應該是立法者面臨的最迫在眉睫的難題。

為解決這個問題，重慶市一屆人大一次會議作出《關于四川省和原重慶市的地方性法規在重慶市適用的決定》，確定繼續適用的地方性法規有152件。同時，決定加快立法步伐，提高立法質量，法規移植和制定并行，并在一段時期內采取法規移植為主的立法形式。

1997年6月至2000年12月，重慶市人大常委會制定地方性法規140件，其中移植的法規占88件，新制定的45件，法規修正案7件。僅市一屆人大常委會第八次會議，就移植地方性法規33件。

至此，繼續適用四川省和原重慶市的地方性法規的過渡期結束了。2001年1月，重慶市一屆人大五次會議通過《關于四川省和原重慶市地方性法規在重慶市停止適用的決定》。

至2002年，重慶直轄第五個年頭，市人大及其常委會共審議通過和批準法規187件，這些法規涵蓋了全市政治、經濟、社會、文化、科教等各個領域，基本適應了直轄后的發展需要。

對于重慶地方立法來說，高速是創新，移植是創新，都是“直轄”這一內在動力帶來的效果。

在堅持法制統一原則下，

加強創新立法、重點立法

記者：眾所周知，重慶市一屆人大立法一個主要特點是速度驚人，但在司法鑒定、物業管理等領域的立法也因其創制和特色倍受社會各界好評。請問立法者為這些成果的取得都做了哪些工作？

尹萬邦：無可否認，面臨著適用地方性法規的“空檔”期，重慶市一屆人大的立法任務非常繁重，主要是要及時解決沒有法規可用的問題。

但是，我們并沒有因此放棄立法質量，相反在堅持法制統一原則下，加強創新立法、重點立法，制定了一批質量和社會反響、實施效果都比較好的法規。我認為主要是做好了幾方面的工作。

其一是突出重慶特色，加強創制性立法。在認真領悟國家上位法精神的基礎上，做到地方立法細化、具體化、可操作化。

在實施《中華人民共和國國家賠償法》過程中，市人大常委會制定了《重慶市實施〈中華人民共和國國家賠償法〉辦法》，從行使職權行為違法性的確認、賠償程序、實施賠償等方面，對國家賠償法進行了有針對性的“細化”，使國家賠償制度在我市得到切實貫徹執行。

制定《重慶市長江三峽庫區流域水污染防治條例》，首次以法規形式在省級行政區域內全面禁止生產和使用超標含磷的洗滌用品，在探索長江流域水資源環境保護立法上有新的“突破”，可以說是一次極具重慶特色的立法。

制定《重慶市司法鑒定條例》，填補了立法空白。該條例設立的“統一管理、分工負責”的司法鑒定管理體制、市一級司法鑒定費收取的一般規范等規定，都是在全國率先的。

上述條例“細化”“突破”“填補空白”都是創制性立法，具有重慶特色。

其二，堅持法制統一的原則，探索制度建設的“微創新”。法律制度的設計，是國家立法的權力范圍。在具體制度的細節上，可以在“不抵觸”前提下緊密結合重慶實際，使地方立法增強可操作性。

國務院關于《長江三峽工程建設移民條例》規定，在縣一級行政區域內負責三峽工程建設移民工程的主體只能是區縣人民政府及其移民管理機構。但事實上大量移民補償具體工作是由鄉鎮人民政府、街道辦事處承擔。《重慶市實施〈長江三峽工程建設移民條例〉辦法》做出符合重慶實際的規定：“鄉（鎮）人民政府、街道辦事處，承擔區縣（自治縣）人民政府及其行政部門委托的移民管理工作”。

制定《重慶市實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》突破：一是老年法規定的執法主體是各級人民政府，政府主管的行政事務太寬太多，必須落實到一個具體的政府部門。所以，辦法明確規定“各級人民政府老齡工作部門具體承擔本辦法實施的組織協調工作”，并明確了六條職責；二是辦法在老年法規定的優待條款之外，規定了七十周歲以上老年人持本人身份證或老齡工作機構制發的優待證，可以享受免費乘坐城區公共汽（電）車、免費游覽公園等七項優待。辦法頒布后，在本市和外地引起強烈反響，受到好評。

以上關于政府職權的“委托”、選舉方式的改革、公民權益的擴大，都涉及法律制度的“微創新”，這是在地方立法上的突破。

其三，改進立法體例，使法規簡明易懂。

在地方立法過程中，法規文本逐漸形成固定模式。第一章總綱，第二章、第三章……最后一章是“法律責任”，再后是“附則”。這種模式長處是綱目明確、條款清楚，弱點是大而全，穿靴戴帽，程式化。

有的法規內容比較單一，采用這種體例顯得夸張浪費。針對這個問題，市人大法制委大膽嘗試，改進文本體例，在“法規名稱”下面有幾條寫幾條，法律規范明確，具體適用、便于操作。

如，《重慶市授予榮譽市民稱號條例》只有8條；《重慶市體育市場管理條例》有23條等。五年間，“有幾條寫幾條”的法規有30余件。

時任全國人大常委會委員長李鵬來渝視察，聽到改進立法體例有幾條寫幾條時，贊不絕口，連聲說“這個改進，好、好、好！”

此外，擴大公眾參與，加強民主立法；建立健全立法工作制度，創新立法機制也是本屆立法者在立法實踐中的有益探索。如，建立起立法工作計劃制度、法規清理制度、法規三審制度、立法咨詢制度等，為保證高速立法周期的質量打下堅實的制度基礎。

實踐證明，加強立法工作必須堅持黨的領導，必須樹立“精品”意識，加強立法隊伍建設，緊密圍繞經濟建設這個中心走創新之路，充分發揮立法的保駕護航和引領推動作用。