日本終身學習質量保障機制研究及啟示

高向杰

摘要：建立面向全民的終身學習、終身教育體系，保障終身學習質量，是建設學習型社會、提高全民素質的基礎和關鍵環節。日本多年來一直致力于終身學習社會的構建，是終身學習體系發展水平最高的國家之一。通過研究發現，日本為提升終身學習的質量，主要從設置系統化的終身學習行政管理機構、發展多樣化的終身學習實施機構、制定創新終身學習成果評價方法、創建多元化終身學習資金投入體系等方面著手，確立了行之有效的終身學習質量保障機制。該研究借鑒日本終身學習的質量保障機制，對我國終身學習體系建設特別是終身學習質量的提升具有一定的參考意義。

關鍵詞：終身學習；質量保障；機制；日本

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

積極發展繼續教育，完善終身教育體系，建設學習型社會，是黨的十八大提出的戰略任務。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出到2020年“基本形成學習型社會”的戰略目標。經濟的轉型化發展以及產業結構的深層次調整對勞動者的技能素質水平提出了更高的要求。學習是國家和社會成長的根本要素，建設全民終身學習的學習型社會，提高全民素質、提升人力資源開發水平是保證我國經濟社會可持續發展的重要保障。近年來，我國在發展繼續教育、推動全民終身學習方面取得了很大的成效，如何在實現終身學習規模化發展的同時保障終身學習質量的穩步提升是非常重要的問題。

一、我國終身學習體系建設的現狀與存在問題

在我國，現代終身教育理念的導人和實踐的推廣起步較晚。終身學習理念由終身教育發展而來，1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革與發展綱要》中，從國家層面提出了開展終身教育的理念。我國逐漸開始通過成人繼續教育的多樣化發展、職業技術教育的多元化推進等措施，加強正規學習與非正規學習的互通與合作，開始從實踐層面開始嘗試和推進終身學習體系建設。經過20余年的努力，逐步構建了學歷教育和非學歷教育并舉、職前教育和職后教育貫通的終身教育體系，逐步建設各類教育機構和社會學習型組織為主體的覆蓋城鄉的繼續教育網絡。

雖然我國終身教育體系建設成效顯著，為終身學習的開展提供了有效的保障，但是由于全方位、多角度的管理、規劃以及督導評估方面的機制不夠完善，多元化的終身學習體系經費投入機制還沒有健全、經費投入不足狀況仍然存在，參加終身學習人員的主觀意愿、客觀條件等等系列原因，我國終身學習質量還無法得到有效保障。部分參加終身學習人員多是為了就職的需要或者是滿足工作單位對于學歷提出的更高要求，而出于提高自身素質等主動f生因素參加終身學習的人員則并不多見；由于部分實施終身教育機構的監管不完善，使得學習過程流于形式，所獲得證書含金量很低，在市場經濟條件下，根本沒有和正規學校文憑進行競爭的資本。這些狀況的出現與終身學習還沒有完全成為社會成員的主動需求等原因有關，但是與終身學習體系自身的沒有嚴格的入學和畢業門檻、軟硬件教育資源短缺、國家相關教育政策難以徹底貫徹落實、教育過程流于形式、國家對終身學習教育質量的監管評估體系以及相關考核政策等缺失也有著一定的聯系。

二、日本終身學習體系產生與發展的回顧

日本多年來一直致力于終身學習社會的構建，是終身學習體系發展水平最高的國家之一。在終身學習理念正式提出以前，社會教育是終身學習的重要形式。因此，社會教育一直是日本終身學習的核心，日本終身學習體系構建始于社會教育。1947年的日本《教育基本法》和1949年的《社會教育法》都對社會教育的重要性及其所包含的范圍、組織實施等進行了闡述，為社會教育的發展提供了法律保障，公民館、文化中心等社會教育機構得到發展且其功能不斷豐富，為終身學習體系的構建奠定了良好的基礎。

1978年，日本文部省召開“長期教育計劃調查研究協力者會議”對建立終身學習體系進行研討，同年發表“關于終身教育的實施現狀調查”。隨后幾年，日本政府和有關機構連續進行相關調查和出臺有關政策，推動終身學習體系的構建。1984年日本臨時教育審議會首次提出“向終身學習體系過度”。1988年7月，原文部省“社會教育局”改為“終身學習局”，都道府縣市鎮村的“社會教育部（課、股）”也相應更名。1990年，文部省的“社會教育審議會”改為“終身學習審議會”，同年6月29日，日本政府頒布了《完善政策措施的推進體制等以振興終身學習的相關法律》（簡稱“終身學習振興法”），繼續推動了日本終身學習的發展。2002年，順應時代發展的要求，日本政府對《終身學習振興法》進行了補充修改，頒布了《終身學習完善法》。2006年12月22日，修訂后的《教育基本法》正式開始實施，強調了終身學習社會中家庭、學校以及社會各方面的相互作用，順應教育發展新趨勢，增設“終身學習理念”相關內容，明確了終身教育的統領地位及其與社會教育、家庭教育與學校教育的關系。日本終身學習社會建設，改革了學歷社會負面影響長期積累所形成的弊病，適應未來社會發展對終身學習發展提出了新要求，建構了有效的終身學習質量保障機制。因此，對日本終身學習特別是其終身學習質量的措施，對我國建設學習型社會和保障全民終身學習的質量具有一定的參考和借鑒意義。

三、日本提升終身學習質量的舉措

（一）系統化的終身學習行政管理機構的設置

日本目前已基本建立起包括中央級別的行政管理機構和地方級別的行政管理機構、覆蓋全國范圍的、系統化的終身學習行政管理機構體系，對穩步提升終身學習的學習質量發揮了重要作用。日本終身學習行政管理機構的系統化主要體現在：終身學習的開展由中央行政管理機構統一規劃，國家設置專門的中央終身學習行政管理機構，各地方政府同樣設置專門的地方終身學習行政管理機構，中央和地方兩級的行政管理機構實施自上而下的行政管理模式，終身學習行政管理機構履行法律賦予的在終身學習開展過程中所應該承擔的責任，地方行政管理機構分布于全國各地，統一按照中央行政管理機構的要求開展地區終身學習活動。文部科學省以及其下屬的終身學習政策局是日本國家終身學習行政管理機構。

文部科學省首先要以文化教育主管機構的身份協調與其他中央級別政府機構之間的關系，深化各省廳在終身學習開展過程中的合作與聯系，推動終身學習的多樣化、廣范圍發展；其次，在廣泛聽取社會意見的基礎上，提出終身學習發展的政策性意見或建議，推動終身學習體制的更新與完善；第三，改革并完善終身學習機構提供終身學習機會的能力，建立全國性的終身學習機構，解決終身學習的跨地區發展難題；第四，支援全國范圍內的終身學習活動，樹立終身學習的開展典范，提供全國性的終身學習機會，向全國性的終身學習活動和地區性的終身學習活動提供資助，加強各地區行政管理機構之間的聯系以及終身學習各實施主體之間的合作；第五，向社會公布終身學習的開展狀況，將優秀的經驗向全社會分享等。

終身學習政策局是日本設置的專門的國家層面的終身學習管理機構，由終身學習振興科、社會教育科、學習信息科、青少年教育科以及婦女教育科5個科室組成，主要負責終身學習事業的規劃，對學校教育、社會教育以及文化振興的相關發展做出調整，使其教育更利于終身學習體系的發展。地方政府和地方教育委員會是日本地方級別的終身學習行政管理機構，地方教育委員會設立專門的處室負責地方終身學習的開展（處室的名稱因地而異）。地方政府貫徹落實“終身學習振興法”，政府長官以及教育委員會負責制定本地區終身學習實施計劃、設置終身學習推進中心等工作，加強地方終身學習的制度化建設。

（二）終身學習實施機構主體的多樣化發展

保障全民終身學習的根本途徑在于提供足夠的終身學習機會。為增強終身學習機會的彈性提供能力，日本將終身學習實施機構主體的多樣化發展作為終身學習體系建構的重要內容。日本終身學習實施主體的多樣化主要表現在：提供終身學習機會的實施機構主體不局限在一元領域，而是通過完善原有機構功能或者是新設實施機構主體等措施建立形式多樣、內涵豐富、相互之間協調發展的終身學習實施機構主體體系。從日本終身學習的發展狀況看，目前能夠向社會成員提供終身學習機會的實施機構主體主要包括正規學校、社區居民教育機構、民間教育機構等。

正規學校是日本終身學習實施機構主體之一：日本中小學將自身的軟硬件資源如場地和指導人員等提供給附近的社會成員，高等教育機構則不斷擴大自身的開放程度，通過廣泛吸收社會成員入學、開設公開講座以及新設“大學終身學習中心”等的形式向社會提供終身學習的機會，同時，大學等高等教育機構的研究生院也給社會成員提供更高質量的終身學習機會。

社區居民教育機構包括公民館、圖書館、廣播電視大學等，為保證終身學習的質量，公民館不斷對自身的功能進行重新定位，提供的終身學習機會與地區社會成員生活之間的聯系不斷加深，如“日語學習班”的開設以及婦女、老人等生活相關課程的設置等；圖書館則以文獻資源共享的形式推動著終身學習質量的提升，日本圖書館文獻資源共享主要包括地區性圖書館綜合目錄網絡、全國性圖書館綜合目錄網絡以及以太網上公開OPAC等內容；廣播電視大學致力于解決時間和空間對終身學習的限制，廣播電視大學學生入學方便，對年齡和學歷的要求很低，學生在滿足一定條件之后都可以進入廣播電視大學學習，其所提供的授課形式也是多種多樣，既可以進行面授課程還可以進行廣播電視課程。

民間教育機構包括文化中心和市民大學等，文化中心是由日本民間團體成立的簡易教育機構，大多數位于指定都市或者是縣廳所在地的電車站附近，由1-5名專任教師負責教學以及事務性活動，同時還設有展覽室、喝茶室、圖書資料室以及教材專賣店等，專門服務于社會成員的學習活動以及課間休閑。市民大學的前身為日本的農民大學，通過開設大學講座、夜校等教育活動、參觀學習、觀看電影、參加音樂會、發放雜志以及通信教育等形式向社會成員提供終身學習的機會。

（三）創新性終身學習成果評價方法的制定

終身學習成果的認可對調動社會成員參加終身學習的積極性和主動性具有重要作用。制定并實施合適的終身學習成果評價方法是建構終身學習社會的關鍵，日本在《教育基本法》第三條中明確規定：終身學習社會是“每個國民在其一生之中能夠利用所有機會、所有場合進行學習，其學習成果能夠得到適當發揮和評價，以使國民自身的人格得到磨練，人生得到豐富發展”的社會。為了使終身學習成果得到合適的評價，日本制定了具有創新性的終身學習成果評價方法，其創新性主要體現在：學習成果評價擺脫了傳統的以學校名氣高低為依據的“文憑”評價，而是將社會成員對終身學習結果的實際運用能力作為評價的基本著眼點，在其基礎上形成具有普適性的終身學習成果評價方法。

日本制定的創新性終身學習成果評價方法包括直接評價和間接評價兩種方法。直接評價法指社會成員的終身學習成果能夠以直接可視的形式（主要是經日本各省廳授權、由公益法人和地方公共團體等頒發的證書）呈現，是一種勞動者的技能評價制度，用人單位可以根據證書顯示的能力水平選拔人才。日本此種技能評價制度目前已覆蓋多個領域，其中由厚生勞動省認定的“葬禮指導員技能審查”（日文原文為“葬祭デルケタ一技能謇查”）制度是較典型的例子。“葬禮指導員技能審查”對從事葬禮服務人員的技能進行考察，并據此向其等級不同的“葬禮指導員”證書，日本獲得“一級葬禮指導員”和“二級葬禮指導員”的人數在2015年達到30702人，占“葬禮指導員”總數83000人的37%。日本舉行葬禮活動的雇主更傾向于持有“葬禮指導員”證書的“葬祭指導員”對自己的葬禮進行指導。間接評價法指社會成員的終身學習成果通過正規教育制度的形式（主要是所學課程獲得的學分以及獲得的學習機構提供的證書）體現，此種評價方法巧妙利用傳統的學習成果評價方法，提升了終身學習相對于正規學習的地位，但是在操作上具有一定的局限性，如日本高等教育機構經過改革目前已可以向正規課程以外的滿足一定條件的學生頒發正式的畢業證書。

（四）多元化終身學習資金投入體系的創建

資金投入是終身學習體系順利開展以及學習條件改善和質量提升的根本保障。為解決終身學習的資金不足問題，建立穩定的、效率化的終身學習財政保障機制至關重要，日本將多元化終身學習資金投入體系的創建作為終身學習體系建構的一項重要內容。打破國家作為終身學習資金投入單一主體的傳統觀念，將社會公共（公益）團體以及民間力量等同樣視為終身學習資金投入的重要來源，構建多元化終身學習資金投入體系。終身學習資金的投人多元化發展，既包括日本中央政府為支持國家終身學習發展以國家預算的形式提供的資金，還包括地方政府以推動地方終身學習發展為目的設置的“地方終身學習特別補助金”形式的資金，同時也包括國家對支援終身學習發展相關資金所實施的稅收優惠等，此外，通過市場化管理機制吸收的民間資金也是日本終身學習資金投入的重要來源。

日本文部科學省終身學習政策局所獲得的預算是日本中央政府支持終身學習發展的國家預算，預算項目根據每年日本社會發展需求的變化以及終身學習體系建構所面臨問題的不同而所有差別。從整體發展看，文部科學省終身學習政策局所獲得國家預算呈現出逐年遞增的曲線。2015年該預算額度達到1166億日元，項目主要包括“具有聯系能力和活力的社區的形成”“專修學校等人才培養功能提升援助”“靈活運用信息通信技術的學習的推進”等。

除文部科學省之外，日本其他省廳也為終身學習的有效開展投入了大量資金，如厚生勞動省用在社會健康設施完善方面投入的資金以及農林水產省在森林資源保護以及鄉村建設方面投入的資金等。“地方終身學習特別補助金”是日本地方政府提供的終身學習發展資金援助，目的在于解決地方終身學習體系建構的資金難題，完善地方終身學習體制，推動終身學習活動、文化財產保護活動以及地方教育研究活動的發展等，補助金的形式包括租金、報酬、差旅費、材料費、委托費、勞務費、使用費等。國家對支援終身學習發展相關資金所實施的稅收優惠指的是提供終身學習機會的社會團體和設施等不需要繳納所得稅，向終身學習社會團體和設施等的捐贈不需要繳納相關稅收等。終身學習市場化機制吸收的民間資金指的是終身學習相關設施可以引入市場化管理機制，有償向社會成員開放，欲使用這些設施的人員必須繳納相應的費用。

四、日本終身學習保障機制對我國終身學習質量提升的啟示

（一）設置系統化的終身學習行政管理機構，為終身學習質量的提升提供行政保障

系統化行政管理機構的設置對終身學習質量的提升具有至關重要的作用，這是由終身學習自身的屬性和特點所決定的。作為一項覆蓋社會各個層面的系統性工程，終身學習的有效開展以及質量的穩步提升必須要有相應的專門化的行政管理機構負責相關政策、規劃的制定和具體實施。日本建構了包括中央層面和地方層面在內的系統化的行政管理機構，文部科學省及其下屬的終身學習政策局是國家層面的行政管理機構，文部科學省統攬全國終身學習的工作全局，負責終身學習全國性標準的制定、政策的實施以及全國預算和地方補助金的規劃和實施等，終身學習政策局具體負責全國性的終身學習開展事宜，協調終身學習各相關要素之間的關系等；地方教育委員會及其最高長官是日本地方層面的行政管理機構，負責國家終身學習政策的落實以及地方終身學習的個性化發展。日本建構的此種中央層面和地方層面行政管理機構各司其職、權責分明的行政保障制度，在推動終身學習的質量提升方面越來越發揮出重要的作用。

我國目前尚未建立涵蓋國家和地方兩個層面的專門的終身學習行政管理機構，而是實施一種由其他部門負責終身學習開展的委托管理體制，此種體制不利于國家對終身學習體系的頂層設計和地方政府對開展終身學習的落實，終身學習的相關政策和措施多停留在政策文本層面，終身學習的實踐活動很難取得實質性的進展，此種情況下更難談終身學習質量的提升。借鑒日本經驗，我國可以考慮在現有國情的基礎上建構一套自上而下的系統化的終身學習行政管理機構：鑒于終身學習的教育屬性，可以考慮將負責全國終身學習開展、協調和質量提升工作的國家層面的專門化管理機構設置于教育部；取消地方各級政府的委托管理制度，成立地方政府相應層面的終身學習管理機構，負責地方終身學習活動的地方化以及個性化發展等；此外，中央和地方的終身學習管理機構還要注意相互之間的組織協調工作，加強與終身學習機會提供者和參加者以及其他相關要素之間的聯系和溝通。

（二）推動終身學習實施機構主體的多樣化，為終身學習質量的提升整合社會資源

終身學習機構實施主體的多樣化發展能夠在一定程度上解決終身學習機會不足問題，增強各類學習機會之間的互補性，可以推動終身學習的高質量化發展。終身學習涉及到社會生活的方方面面，需要社會整體力量的共同推進，這就要求整合終身學習的各類資源，同時打破各類資源之間的獨立分割，加強資源之間的互動和溝通。

第一，終身學習質量的提升需要利用各類教育機構的教育資源。各類教育機構是開展終身學習的重要力量，在發揮學校教育學生功能的同時，還應該考慮向社會成員開放自身的教育資源。目前我國各類教育機構多施行封閉化管理，在終身學習機會的提供方面做的還不夠，受人口多等因素影響，我國教育資源不僅相對短缺，而且使用效率也亟待提高，軟硬件教育資源在周末以及寒暑假等長時間假期中難以得到有效利用。各類教育資源可采取講座、培訓等形式向社會提供終身學習的機會，也可把圖書館、游泳館及體育館等設施向社會適度或有條件開放，從而加強教育機構和地區社會之間的聯系。

第二，終身學習質量的提升需要提高體育館、博物館、圖書館等社會文化設施的使用效率。我國上述公共設施的開放程度不高，教育功能還有待進一步深挖。如圖書館和博物館可以開展與地方社會實際相吻合的科普教育和愛國教育等，加深社會成員對地區社會的理解；體育館、青少年宮等可以致力于健康向上的終身學習教育機會的提供，使更多的地方社會居民能夠參與到終身學習的過程之中，從而提升地方社會居民的文化素養和知識運用能力。鑒于地區社會發展的實際狀況，可以考慮引入市場化管理體制，以解決公共設施的運作經費和機會提供的公平問題。

第三，終身學習質量的提升需要充分利用并發揮遠程教育的作用。終身學習型社會理念隨著教育信息化的發展越來越備受重視，互聯網為學習者提供了多種教學環境和豐富的教學資源。遠程教育應該以教學的現代化和教育的開放化為目標，進一步拓展在學歷教育和非學歷教育方面的發展空間，學歷教育方面在穩定自身辦學質量的基礎上向更高層次的本科和研究生教育發展，在非學歷教育方面加大對農村地區以及偏遠山區的終身學習機會提供力度，提高自身服務終身學習建構和完善的能力。

（三）制定創新性的終身學習成果評價方法，為終身學習質量的提升搭建評價平臺

對社會成員的終身學習成果作出適當正確的評價不僅能夠增強社會成員參加終身學習的積極性和主動性，而且還有利于終身學習教育過程和社會實踐過程的對接，對提升終身學習質量具有積極作用。日本對終身學習成果評價方法做出了創新f生改革，一改之前唯“有名”院校是瞻的傳統做法，將終身學習成果自身作為評價的依據和根本出發點，通過直接評價和間接評價相結合的方式，提升成果證書的社會認可度，為勞動力雇傭市場提供能夠評判勞動力實際素質能力的成果評價方法。

我國目前社會成員通過參加終身學習獲得的成果證明（主要是證書的形式）含金量較低，無法與正規教育所獲得的成果證明相提并論，這種證明不僅不能得到社會的廣泛認可，而且所獲證書與學習者實際掌握的能力在很多情況下并不吻合，學習者素質能力無法真實體現。其次，正規學校教育與終身學習之間缺乏有效的溝通和聯系，社會成員對終身學習的認識存在偏見，認為通過參加終身學習獲得的學習成果并不是正規教育的教育成果，終身學習的學習成果很難得到正規教育的承認和認可。上述這些狀況成為我國終身學習質量提升的障礙。

為提升終身學習質量，我國在學習成果評價方面，首先要明確成果評價目的，成果評價的目的不是為了給終身學習參加者劃分三六九等，而應該致力于終身學習成績的可視化效果，使終身學習參加者認識到自身學習中的優點和缺點，并可將其作為今后制定學習計劃的依據以及晉升、求職等的證明；其次，淡化正規教育和非正規教育的認知區別，建立正規學校教育和非正規學校教育的學分互認制度，學習者通過非正規學校教育獲得的學分在滿足一定條件之后可以獲得正規學校教育的承認，賦予非正規學校教育學生與正規學校教育學生相同的入學發展權力，打通學歷教育與非學歷教育之間的壁壘，構建正規學校教育和非正規學校教育齊頭發展的教育新格局。

（四）創建多元化的終身學習資金投入體系，為終身學習質量的提升提供財政保障

作為一項覆蓋社會各個層面的系統工程，終身學習社會的發展與完善需要全社會在人力資源、技術資源以及設施設備等方面給予大量的支持和援助，其中財政保障是關鍵。政府在發展終身學習方面的財政投資不可能無邊際的擴大，這就需要為終身學習的發展創建多元化的資金投入體系。從前文可知，日本多元化終身學習資金投入體系可概括為：政府是終身學習資金投入的最穩固來源，中央政府站在事關國家發展前途的高度對終身學習的發展做出國家預算投資，地方政府根據地方社會的實際狀況對終身學習的發展提供一定額度的補助金；政府對支持終身學習事業發展的公益團體或社會捐贈等實施稅收優惠，調動社會成員支持終身學習發展的積極性；通過終身學習設施的市場化運作，推動終身學習設施等的社會化開放程度，吸引更多的民間資金進入終身學習資金投入體系。

結合我國終身學習開展實際，可以考慮首先從國家層面做好推動終身學習發展的專項資金預算，并建立與之相適應的預算增長機制，保證經費每年合理增長；其次，吸引社會力量共同推動終身學習體系的建構與完善，如可以通過稅收優惠等政策吸引社會資金對終身學習的投入比例，將市場機制引入到終身學習設施的運作管理之中，提升終身學習的開放程度和彈性化發展等；第三，各與之相關部門都要增加對于終身學習的資金投入，終身學習的開展需要教育主管部門和其他相關部門的通力協作，與終身學習相關的各部門通過自身資金的投人促進終身學習的深度開展和質量的提升，如人力資源和社會保障部門可以在人力資源培訓和勞動者技能素質提升方面多投入資金，環境保護部門可以在環保知識的培育、環保活動的開展等方面多投入資金等；最后，我國經濟和社會發展不均衡的基本國情使得各地區發展終身學習的能力出現了差別，國家在制定終身學習國家預算的同時，也需要考慮地方終身學習的發展現狀，以補助金的形式增加對于困難地區終身學習發展的經費投入。

收稿日期：2017年5月2日

責任編輯：趙云建