陜西洋縣生態移民搬遷問題及對策研究

鄧艾 何帆 許曉婷

摘要采用定性、歸納演繹等方法，分析洋縣實施生態移民搬遷的模式，根據全縣移民搬遷實施情況，歸納總結經驗，并對當前洋縣實施移民搬遷工作面臨的主要問題進行詳細分析，結合實際，提出一系列對策建議，為進一步做好洋縣及整個陜南地區移民搬遷工作提供借鑒。

關鍵詞生態移民搬遷；問題；對策

中圖分類號S-9；D632.4文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）09-0228-04

Problems and Countermeasures of Ecological Migration in Yangxian of Shaanxi

DENG Ai1，HE Fan1，XU Xiaoting2

（1.Xian Center of Geological Survery，China Geological Survey， Xian， Shaanxi 710054；2.College of Resources， Environment and History， Xianyang Normal University， Xianyang， Shaanxi 712000）

AbstractMethods such as qualitative， induction and deduction were used to analyze the models of ecological migration in Yangxian County.According to the implementation of immigration， the experiences were summarized， and detailed analysis of the main problems in the current immigration was conducted， combined with the practice of Yangxian， a series of countermeasures and suggestions were proposed， in order to provide reference for relocation work in Yangxian County and the Southern Shaanxi.

Key wordsEcological migration；Problem；Countermeasure

陜南地區北靠秦嶺，南倚巴山，位于秦巴山區集中連片腹地，有著以板巖、頁巖、片巖等巖性松散的巖石為主的特殊地質地貌條件[1]，地質災害頻繁發生，以至于大量農村居民都生活在有安全隱患的山區。2010年陜西省委、省政府針對陜南地區作出重大決策，啟動“陜西南部地區移民搬遷安置”工程，其政策目標在于讓地處陜南地區地質和山洪災害高發區的農村居民搬出，徹底遠離地質災害，并借此契機通過產業發展、城鎮化建設等方式讓農民逐步擺脫貧困，這無疑是一項惠民、利民、一勞永逸的重大民生工程。筆者以洋縣實施此項政策為例，結合實地調研，深入分析洋縣生態移民搬遷模式，總結政策實施過程中取得的經驗，并針對實踐過程中存在的問題，分析其原因，提出相關對策建議，以期為進一步做好洋縣移民搬遷工作起到積極推進作用，并為整個陜南地區移民搬遷工作提供借鑒。

1洋縣移民搬遷實施情況

洋縣位于陜西省西南部，漢中市東緣，北依秦嶺，南靠巴山，漢江由西向東貫穿其中，形成東、南、北3面環山，西中部低平的川、丘、山皆備的階梯狀地貌。全縣轄20 個鎮，362個行政村，轄區土地面積3 195.8 km2，占漢中市土地總面積11.8%。截至2015年，全縣戶籍總人口44.67萬，其中非農業人口10.38 萬；常住人口38.61萬[2]。

2011—2013年，全縣完成移民搬遷安置任務16 185戶61 110人，其中集中安置13 602戶51 750人，分散安置2 575戶9 401人，安置用地面積223.65 hm2。

2011—2013年，根據縣域地形地貌和人口分布狀況，通過深入調查和研究論證，在縣城東西南北方向半徑5 km范圍內平川開闊安全地段，依托全縣縣域工業園區各類企業、農業產業化相關龍頭企業、三產服務行業以及農業產業生產基地，設置確定了草壩、磨子橋、戚氏、溢水、龍亭、華陽6個400 戶以上規模的縣級移民搬遷集中安置點。同時根據農戶受地災洪災危害的輕重緩急程度、農戶搬遷意愿的強烈程度、農村危舊房集中程度、重點工程建設的進度等因素，將符合條件的搬遷農戶優先安排進入集中安置點進行安置，并依靠安置點周邊商貿、現代農業、工業發展的優勢，為不同類型搬遷對象“量體裁衣”，合理安排就業，保障其生活水平不降低。

1.1洋縣移民搬遷類型

根據縣域自然生態環境、地形地貌、社會經濟發展等條件，洋縣移民搬遷采取了生態移民、扶貧移民、地災移民、洪災移民、工程移民5種類型。

1.1.1生態移民。

洋縣北部擁有長青和朱鹮兩大國家級自然保護區，區內以保護大熊貓、朱鹮等珍稀野生動植物，維持生態平衡和生物種群多樣性為主。仍有很大一部分人民居住在此區域，由于生存條件惡劣，資源匱乏，交通閉塞，生產力水平低下，資源承載能力脆弱，群眾生計艱難；而長期持續的人口壓力、經濟貧困，形成了落后的生產方式；同時，對資源的掠奪式開發，過墾、過伐、過樵等促成了生態不斷惡化，破壞了自然保護區的生態環境。因此，為了從根本上改善該地區農民生產生活環境，永久性保護、維持該區域自然生態系統平衡，必須將位于該區域的分散自然村和吊莊戶搬遷到基礎設施和經濟條件較優越的集鎮或中心村，從而實現改善農民群眾生產生活條件、保護生態環境的目的。生態移民主要分布于溢水鎮、關帝鎮的北部，以及華陽鎮、茅坪鎮的北部。

1.1.2扶貧移民。

洋縣地處秦巴山區，自然環境惡劣，基礎條件差，貧困程度深，雖然經過多年的扶貧開發，使一部分貧困群眾生活得到改善，但由于扶貧資金投入有限，區域本身基礎設施比較薄弱，落后貧困的總體面貌并沒有得到根本的改善。全縣至今仍有超過10萬生活在距公路5 km以上的深山區和水庫庫區，新一輪扶貧開發工作確定人均年收入2 300元以下的低收入村200個，貧困戶人數占全縣總農業人口的36%，其中丘陵區和山區低收入人口約占全縣總人口的87%。區域內生存環境惡劣，生產生活條件極差，交通、飲水、用電、求醫和就學等均十分困難；人均耕地少、土地質量差、產量低，農作物經常會遭受野生動物危害，居民長期處于貧困狀態。因此，為從根本上改變居民生產生活條件，使其充分享有社會各類公共資源，提高自我發展能力，促進增產增收，實施移民搬遷工作是從根本上解決群眾貧困問題的重要途徑和最好方式[3]。扶貧移民主要分布于全縣縣域的山區或丘陵區，包括四郎、金水、溢水、槐樹關、長溪、黃家營、白石等鎮。

1.1.3地災移民。

洋縣地質地貌環境脆弱，以基巖山地為主，群山之中夾雜星散的斷陷盆地，漢江谷地貫穿于秦嶺與巴山之間。內外地質作用強烈，受流水侵蝕和新構造活動影響，突發滑坡、崩塌、泥石流等地質災害的發生幾率很高，而且爆發突然、能量大、來勢兇猛、破壞力極強。截至2015年，全縣境內核查出多處各類地質災害隱患點，因其頻繁的人類活動、氣候變換及本身脆弱的地質環境，頻繁發生以崩塌、滑坡、泥石流等為主的地質災害，嚴重威脅該區域群眾的生產生活。因此，為保障該區域農民群眾的生命財產安全，轉移受災群眾、實施異地搬遷是一項必要措施。實施地災移民模式的區域主要分布在槐樹關、磨子橋、黃金峽、龍亭、馬暢、金水、四郎等鎮。

1.1.4洪災移民。

洋縣域內河網縱橫、水系密布，大部分地區山高坡陡、巖石風化、剝蝕嚴重，山洪危害極為嚴重，是陜西省內山洪危害最主要的群發區和危害地帶。近年來洋縣防洪設施雖在不斷健全和完善，但廣大山區防洪設施標準依然很低，質量很差，遠遠達不到防洪抗災要求。據不完全統計，近年來洋縣每年都會發生不同程度的洪澇災害，其中不乏特大洪水。因此，為保證地處洪災易發區農民群眾的生命財產安全，需將其搬遷到地理位置、交通條件、基礎設施較好的區域，以防止洪水災害對農民群眾的侵害。洪災移民主要分布于湑水、溢水、儻水、酉水、金水等漢江支流及漢江干流經過的區域，包括謝村、磨子橋、華陽、黃金峽、黃安、金水、槐樹關等鎮。

1.1.5工程移民。

縣域工程移民主要是針對引漢濟渭、西成高鐵工程建設而造成農民原有居住區被占用，需依靠移民搬遷的形式解決其后期生活保障問題。實施工程移民模式的區域主要分布于金水、磨子橋、戚氏、桑溪、黃金峽、馬暢等鎮。

2移民搬遷實施過程中取得的經驗

2.1加強移民搬遷政策宣傳，鼓勵搬遷對象自愿下山入川

為了讓群眾充分了解陜南移民搬遷的優惠政策，鼓勵群眾自愿參與移民搬遷安置工程，洋縣相關部門采取相關工作措施，對移民搬遷、安置點規劃建設、建房補助標準、后續配套扶持等優惠政策采取電視、通訊報道、發放“搬遷對象明白卡”和建立洋縣移民搬遷網站等形式進行宣傳，使得各項移民搬遷政策家喻戶曉、人人皆知。同時，在充分考慮搬遷群眾“搬得出、留得住、能致富”的基礎上，制定一系列優惠政策，從產業發展、就業技能培訓、教育醫療扶助等方面引導群眾積極轉變觀念，走出深山，改善生活生產條件，集體走向富裕。

2.2創新安置模式，推進縣移民安置點建設

嚴格按照陜南大移民“以集中安置為主、分散安置為輔”的原則，結合縣域具體情況，因地制宜，探索出以下6種創新適宜的安置模式：一是園區化上樓安置模式；二是旅游景區單家獨院安置模式；三是擴展鎮級集貿市場建點安置模式；四是舊村莊改造統一規劃自建安置模式；五是特困戶相對集中安置模式；六是對五保戶、孤寡老人采取敬老院集中安置模式[4]。以上搬遷模式打破了以往扶貧工作中傳統思維模式的限制，以避災避險、高度集中、脫貧致富、發展經濟為真正依托，開創了全縣縣域移民搬遷安置工作的新形式[5]。根據縣域地形地貌和人口分布狀況，通過深入調查和研究論證，綜合考慮產業布局、集鎮發展等方面因素，在縣城東西南北方向半徑5 km范圍內平川開闊安全地段設置確定了草壩、磨子橋、戚氏、溢水、龍亭、華陽6個400戶以上規模的縣級移民搬遷集中安置點。其中磨子橋、草壩、戚氏安置點距縣城不足3 km；磨子橋點毗鄰洋縣有機葡萄生產基地和白云農業蔬菜種植基地；戚氏安置點鄰近陜西天漢生物科技有限公司等企業；草壩、華陽安置點位于朱鹮梨園華陽景區周邊；溢水安置點緊依中核鈾濃縮405廠職工生活區，便于發展商業集貿。從而為不同類型搬遷對象量體裁衣，靈活擇業，增加收入提供了保障，妥善解決了搬遷對象入住的生計問題。

2.3落實基礎配套，確保移民穩定

按照“搬得出、穩得住、能致富”要求，各移民安置點配套落實基礎設施，制定產業發展規劃，確保移民搬遷發揮最佳效果。一是出臺了《移民安置點基礎設施建設管理辦法》，落實道路、電力和通迅等“小五通”建設任務，進一步優化移民安置點居住環境；二是借助縣域工業園區、農業種植養殖生產基地和景點景區的產業優勢，依托洋縣白云蔬菜基地和洋縣朱鹮梨果基地2個移民產業示范園，為搬遷群眾提供了1 400多個就業崗位；三是把社區服務中心、學校和衛生計生服務室等配套設施同步列入建設規劃，建立健全公共服務體系，切實提高安置點民生服務水平；四是組織開展勞動技能培訓4 000多人次并頒發了《技能培訓證書》，為搬遷群眾就業、擇業和致富奠定了良好基礎。

安徽農業科學2017年

3洋縣生態移民搬遷存在的問題

3.1思想觀念有差距

部分鄉鎮、部門及少數相關干部對實施陜南移民搬遷工程項目的重大意義認識不夠到位，還存在“坐等、觀望”等現象，導致工作開展速度比較緩慢，工作進展不夠理想。部分符合條件的移民搬遷地區群眾整體對實施陜南移民搬遷項目不夠理解，堅守祖業、生產生活習慣等難舍故土的思想情結根深蒂固[6]。另有一些待搬遷群眾早已習慣寬敞的大院落，不愿意上樓居住，而單家分散的獨院建房成本較高，同時占地規模較大，農戶建房時需自籌的資金較多，也在一定程度上提高了移民搬遷安置工程的實施難度。

3.2配套政策跟不上

目前，陜西省、漢中市已針對移民安置方式、用地建房補助標準等出臺相關政策措施，但搬遷后的老舊宅基地處置方式、土地林地等集體用地流轉、戶口遷移管理等政策還不明朗，導致搬遷群眾不敢冒然搬離，有一定的后顧之憂。另外，洋縣目前的大多數安置點重點在抓建房，而基礎設施配套建設相對較落后，搬遷戶的基礎醫療、上學問題、戶口轉移等問題尚未真正提上日程，距“搬出、穩住、致富”等預期目標差距較大，群眾集體積極性不高。

3.3資金壓力大

洋縣是國家級貧困縣，財力較匱乏，而全縣要落實完成縣域移民搬遷安置工作任務，需要配套建設的資金壓力巨大。另一方面，搬遷農民在自籌資金方面也存在困難，已列入搬遷的對象中，90%以上農民群眾都屬于貧困人口，除政府提供的一部分補助資金外，大部分搬遷戶無力拿出自籌資金籌備建房。

3.4土地矛盾仍突出

近年來，土地供需矛盾普遍日趨突出，建設用地審批嚴格管控，指標嚴重不足。而山區“地無三尺平”的特點，在移民搬遷安置過程中使得集中安置的要求選址難度加大，往往需要削山填溝造平地，從而增加建設難度，提高建設成本。統計數據顯示，陜南移民搬遷每年約需53.33 hm2用地，而洋縣的集體建設用地指標也十分有限，隨著時間的推移，用地矛盾將會越來越突出[7]。

3.5移民搬遷騰退拆舊宅基地未得到及時整治利用

在移民搬遷工程實施過程中，存在“重安置點建設、輕搬遷區舊宅基地整治”的問題。一方面，由于舊宅距離耕作區較近，且方便農業生產，搬遷戶不愿放棄舊宅基地，導致“建新不拆舊”的現象較為普遍；另一方面，騰退宅基地的整治需要大量建設資金，且需要通過專業的設計和施工才能使騰退宅基地整治為可利用的耕地，但在已開展的移民搬遷工作中缺乏足夠的整治資金和技術力量的投入。

4對策與建議

4.1加強組織領導

全縣移民搬遷安置工作在縣委、縣政府的統一領導下，實行“縣鎮聯動、縣負總責、鎮為主體、移民到村、責任到戶、搬遷到人”的工作責任制。由政府辦公室、發改、住建、國土、財政、交通、水利、農業等相關部門聯合成立洋縣移民搬遷安置工作領導小組，負責全縣移民搬遷工作的組織、協調、監督、管理，并下設移民搬遷安置工作項目辦公室，具體負責研究制定移民搬遷安置具體方案、政策措施，編制年度實施計劃，組織協調相關部門做好移民搬遷安置工作相關事宜，并對相關部門的工作任務、實施進度等進行監督、檢查。

其中，縣國土資源局負責方案制定、土地整理質量進度監督、項目建設用地置換、組織項目初驗、驗收工作；鎮政府負責搬遷拆舊區拆遷安置工作；縣財政局負責項目區資金的具體撥付、落實工作；縣城鄉建設局負責移民安置區內搬遷群眾居住區安置房的設計、報建、工程質量監管、驗收及村鎮房屋產權的登記工作；縣農業局負責拆舊區新增耕地肥力測定和農藝措施、新增耕地質量驗收工作；縣審計局負責項目全過程審計監督，出具審計報告。

4.2嚴格資金管理、拓寬資金渠道

縣政府設立針對移民搬遷的資金專戶，涉及國土、民政、發改、住建、水利、扶貧等移民資金統一納入資金專戶，嚴格實行專款專用，專人管理，任何部門不得截留、挪用。主要用于移民搬遷項目的安置房建設及相關基礎設施建設的補助資金，不得用于與安置建房無關的項目以及平衡財政預算[8]。各級財政安排落實的移民搬遷安置預算資金統一實行財政直接支付，并通過“特設資金專戶”管理和撥付。基礎設施建設項目工程款實行統一報賬制度，根據不同的項目工程進度分期預借相應的部分工程款，項目結束后，經主管部門組織實施驗收，由縣財政局和縣移民辦認可審核后，按相關程序報縣政府審批，再實行統一撥付。涉及到搬遷農戶的補助資金，竣工項目工程由移民辦組織相關部門人員驗收達合格標準后，實行“一卡通”直接兌付到搬遷農戶的糧食補助賬戶。

為保證全縣搬遷項目順利實施，政府及相關部門應拓寬移民搬遷的融資渠道。一是對于上級下達的各類項目資金，相關部門應攜手合作，合理整合資金，最大化地發揮資金使用效應；二是通過借款、籌資、配建、捐贈等方式，爭取省、市各級財政資金、銀行貸款，引導移民自籌資金，以各種方式吸引社會資金；三是明確土地出讓增值收益受益主體，規范受益用途，及時足額返還給搬遷區，以支持當地安置點建設和土地綜合整治。

4.3充分尊重農民意愿

落實移民搬遷工作應從農民的切身利益出發，充分尊重農民意愿，多方面保障農民知情權和參與權，不能采取強制措施。項目區選點布局實行聽證、論證制度，充分吸收當地農民的意見。規劃實施過程中，涉及農用地和建設用地調整、互換以及集體土地征收，農民補償安置的，需經集體經濟組織和農民確認，全部實行公示。項目搬遷區若存在10%以上農民不支持的，嚴禁違背農民意愿實施大拆大建。同時，針對建新區被征土地補償費、安置補助費、青苗補償費、附屬農作物補償費等費用應根據相關程序全額補償給被征地村集體或個人；建新留用區所取得出讓收益，應單列安排用于被征收農民的安置、社會保障、就業培訓等工作，保障農民的合法權益[9]。

4.4推進搬遷騰退土地綜合整治

搬遷區土地綜合整治遵循“宜農則農、宜耕則耕、宜草則草”的原則，對土地整治相關工作做出合理的安排。騰退土地根據地形條件及復墾后作物種植要求，進行不同程度的土地平整。針對客土回填工程，土壤質地要適宜農作物生長，對需要進行表土剝離的，采取具體的工程實施措施，并提出生態恢復，因地制宜開展土地復墾的標準與措施，以最大程度增加農用地特別是耕地面積。注重搬遷區綜合整治，尤其是田、水、路、林、村容村貌等，配套相應的農田水利工程，促進農村農業規模經營，著力改善農民生產生活條件，充分發揮產業聚集作用，從多方面提高農民收入水平，壯大村集體經濟實力[10]。

4.5強化信息化服務監管

將移民搬遷土地綜合利用實施方案納入信息化管理范圍，建立移民搬遷土地綜合利用實施方案管理信息系統，構建縣域移民搬遷綜合管理信息平臺，實現多部門信息共享，提升項目管理水平和工作效率。通過遙感技術、土地信息系統等高科技手段，對項目區進行實時監控，防止隨意擴大項目區范圍，保障規劃方案順利實施。

參考文獻

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