地方景區管理體制的問題與對策淺析

李瑋

摘 要：地方景區管理體制存在諸多問題，包括產權模糊、多頭管理、方式僵化、與民爭利、行政導向、資金短缺等，這對景區管理體制的建立完善和有效運行將產生眾多不利影響。因此，要明晰產權、整合權力、轉變思維、改善方式、合作共贏，建立科學有效的景區管理體制，更好地實現景區長遠發展。

關鍵詞：地方景區；景區管理體制；問題；對策

中圖分類號：F592 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）31-0151-03

一、相關概念和背景

景區是一定地域范圍內自然風光和人文風光的有機集合，一般具有遺產性、公共性、社會性等特點，具有重要的價值和功能。具體來講，首先，景區承載著豐富的歷史和文化遺存，是全民共有的財富，具有重要的歷史傳承意義。其次，景區具有重要的經濟價值，能夠對地方經濟發展產生重大的拉動和促進作用。再次，景區具有一定的社會意義，能夠發揮特定的教育、傳播和形象等功能，甚至就是一個地方的品牌和象征。

近年來，旅游業迅速發展，旅游亂象多發，旅游管理的重要性凸顯，旅游管理體制亟待完善。一般認為，管理包括計劃、組織、指揮、協調、控制等方面。景區管理就是有關部門依據管理權限對相關景區進行的各項管理活動。由于我國旅游景區類型多樣，加上復雜的歷史因素和現實因素，實際上對旅游景區進行管理的部門非常之多，也形成了多樣化的管理體制。從層級來看，世界級、國家級和地方級景區共同存在；從內容來看，森林山地、文物古跡、江河湖海等景區類型差異極大；從管理部門來看，建設、林業、環保、文化、國土、宗教、旅游等多部門都有自己歸口管理的景區；從管理體制來看，有的景區是行政編制，有的屬于事業編制，還有的實行企業化運營，或者是它們幾者不同程度的混合和共生共存。

二、地方景區管理體制存在的主要問題

（一）產權模糊，加大管理難度

景區一般具有豐富的自然和人文景觀，有較多的自然創造、歷史遺存或當代建設。產權模糊的現狀會加大景區管理難度。首先，如何劃清景區內各種可見物乃至不可見物的產權歸屬問題并不容易。比如，景區內的一處老舊建筑可能是某位居民祖上所建，某個遠近知名的老字號招牌，關于它的淵源和歸屬可能存在較大爭議。景區通常只有作為一個整體才能發揮最大功效，在產權模糊的情況下，如何對景區進行有效管理存在較大的困難。其次，景區的管理體制受所有制形式和經營形式的雙重影響。一般來說，景區的所有權歸國家或地方政府甚至集體組織所有。比如，森林公園一般歸口林業部門，古村落景觀則由村落所在地集體組織（如村鎮組織）行使所有權。在具體運營過程中，各種所有制形式互相交叉，各種經營模式互相影響，政企不分、政事不分的情況難以避免。政府機關的“煩瑣病”、國有企業的“懶散病”、私營企業的“自私病”，各種弊端集中地體現出來，使得一塊完整的景區被分化，整體的利益被弱化。

（二）多頭管理，管理體制難以理順

當前，由于歷史和現實等因素，我國地方景區的宏觀管理局面較為復雜。首先，雖然絕大多數景區屬于行政單位、事業單位或干脆轉化為各種所有制類型的企業，但事實上景區具有不同的“行政層級”。有的屬于世界級自然或文化遺產，有的是國家級風景名勝區，而更多的是地方設立的各種景區。為了管理不同層級的景區，政府一般根據實際需要設立景區管理委員會。這些不同層級的管委會可能與當地政府存在級別差別或利益糾紛，難免存在不少矛盾，不能很好地形成管理合力。而有些自發形成的中小型景區則沒有任何行政名分，更沒有行政層級，也較難進行管理。其次，我國條塊管理的雙重管理體制決定了在同一旅游景區有多個部門有權施加管理。一般來說，城建部門負責監督檢查景區內部的保護、建設和管理工作，文物部門對景區內的歷史文化遺存進行保護和開發，園林或森林部門對景區內的植物群體有權進行管護。另外，交通、文化、旅游等多個部門都有權在職權范圍內對景區進行管理。在這種格局下，除非設置一元化的景區管理體制，否則很難避免多頭管理帶來的各種問題。但一元的管理體制又會帶來諸如缺乏制衡、回應性不足、動力匱乏等新的問題，且未必適合特定景區的實際情況。

（三）方式僵化，景區長遠發展堪憂

由于機制落后、觀念保守、手段單一、缺乏激勵，相當部分地方景區的工作人員只是“當一天和尚撞一天鐘”，甚至管理層也缺乏開拓創新的勇氣和能力，使景區只能勉強維持局面。當前大多地方景區實行事業單位管理模式，激勵機制比較單一，員工的個人利益與景區發展并不能有機統一起來。管理方式大多沿用行政單位的管理模式，不能更多地運用市場思維，使得景區的市場形象和市場表現并不理想。另外一種情況是，景區管理以經濟效用最大化為目標，不惜犧牲景區的完整性和協調性，在管理的過程中大量地損耗了景區原有的美感及和諧，造成越對景區管理、越對景區不利的局面，結果是反而不如使景區保持原貌。在這種僵化的、異化的行政管理模式下，景區要么發展動力不足，要么畸形化發展，不能實現經濟效益、社會效益、生態效益等的統一和最大化。

（四）與民爭利，管理缺乏民眾支持

在景區管理的過程中，維護民眾利益是重要的一環。如果缺乏當地民眾的必要支持，景區管理將陷入極大的困境。部分景區不斷擴大管理范圍，將原本屬于民眾的私人資源通過各種方式納入景區管理的范圍內，卻不能給予民眾必要的說服和合理的補償，造成景區發展與民眾利益對立的不利局面。部分景區不斷提高門票等各項收費條目，不僅將部分外地游客拒之門外，也使絕大多數本地居民無法享受到原本能輕易得到的各項景區福利。景區的發展不再能夠造福景區當地的民眾，這樣的景區就完全背離了地方民眾的期待和支持，使得景區發展只是景區管理者個人的事情。當地民眾是無關緊要的，當然也是沒有熱情的，沒有責任感的。這樣，游客來到景區及周邊，就會感受不到賓至如歸、熱情好客的良好氛圍，甚至會遇到當地民眾的欺客和宰客行為，這對景區良好的外部環境以及長遠發展都是極具危害性的。