常寧市集體林權制度改革效果、問題及對策研究

楊鳳鳴+張亨溢+陽琴+陳國生

摘 要：集體林權改革問題是中國21世紀面臨的嚴峻挑戰之一，同時也是所有發展中國家所普遍存在的問題。在對常寧市集體林權改革成效的基本情況進行分析的基礎上，對該市集體林權改革中存在的問題及成因進行探討，力求豐富集體林權改革的內容，提升集體林權改革的理論水平。

關鍵詞：常寧市；集體林權制度；改革效果；問題；對策

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）31-0090-02

一、常寧市集體林權制度改革效果

1.森林災害不斷減少。林業改革后，常寧市林業改革后，2005—2015年的森林病蟲害監測面積有明顯的增加，從2005年的93 734.8公頃提高至2015年的134 894.86公頃；在森林病蟲害發生面積方面，森林病蟲害發生面積從2005年的1 460.8公頃，降至2015年1 060.4公頃，總體上呈現下降趨勢。常寧市2005年發生97次森林火災，是近十年中最嚴重的也是最多的一年，林改后森林火災次數得到明顯的減少，到2015年森林火災發生次數已經降低到65次；2005年森林火災涉及面積高達100.36公頃，到2015年涉及面減少為7.62公頃，2008年為近十年中最少的，火災涉及面積只有6.41公頃。

2.農戶林業經營投入明顯提高。常寧市新河鎮八正村的116戶樣本戶中，林戶均營林資金投入從2005年的7 101.41元提高至2011年的13 497.87元，前后期相對變動率高達90.07%。每公頃單位面積資金投入量提高3 120.45元，前后期相對變動率為57.12%。

3.農民收入不斷增長。目前，一批油茶種植企業和大戶迅速崛起，對常寧市林業尤其是油茶產業的發展產生巨大的推動作用。現在常寧油茶發展形成了公司、合作社，大戶、散戶共同發展局面，做大做強了油茶產業，促進了農民增收。常寧市油茶管理辦公室主任何萬裕表示，到2017年底前，常寧還將完成6萬畝油茶種植任務，油茶面積將達100萬畝。

4.強化生態建設，維護林區穩定。1999—2008年，其間常寧市開展了為期十年新一輪集體林權制度改革，林改使常寧市森林資源得到了增長，林改后常寧市林業用地面積相對于林改前提高了4.85%，增加6 400公頃。其中，有效林地面積增長幅度較大為17.17%，增加了18 096公頃。

二、常寧市集體林權制度改革存在的問題

1.產權不明晰。常寧市依然存在相當一部分林農對自己的林權不明確，確權工作需要得到落實和加強。根據對常寧市新河鎮八正村的實地調查發現，常寧市新河鎮八正村的116戶樣本戶中，有55戶沒有拿到林權證，林戶的林權證由村集體代為保管，帶來的直接后果就是，新河鎮八正村的林農拿不到本屬于自己的林權證，因此無法進行林權抵押貸款、林地流轉經營活動，極大地損害了新河鎮八正村林農的合法利益。

2.林地流轉有待進一步規范。目前在常寧市新河鎮八正村的116戶樣本戶中，僅僅只有41戶林農辦理了林權流轉手續，更多的林戶僅僅通過口頭協議或者其他不正式的協議辦理流轉過程。雖然常寧市新河鎮八正村在集體林地流轉過程中是實行民主監督制度的，但是在實際林地的流轉過程中依舊存在著種種問題，這些問題都應引起常寧市林業有關部門的重視，并予以妥善解決。

3.林權抵押貸款有待加強。在常寧市，小額貸款很低，從2008—2011年，全市的林權抵押貸款數累計達了27 130.1萬元，其中，單筆20萬以上的貸款占了全部貸款數的57.32%，20萬以下貸款的累計金額僅占總金額的23.16%。但是在常寧市，林地經營的主要形式還是以小規模的林業散戶為主，因此要使常寧市林業得到長足的發展，就必須加強對小規模林農的金融扶持力度。

4.林業服務體系比較滯后。當前林業服務體系中，林業信息供給還遠遠不能滿足常寧市當前的林業發展的需要，林戶不能獲得很多有效的市場信息，林戶也沒有參加過林業方面的培訓。如常寧市新河鎮八正村的116戶樣本戶中，有近七成以上的林戶從來沒有參加過任何形式的林業培訓，林戶的生產技術水平普遍較低。此外，常寧市林業生產技術的培訓主要是由當地村委會組織或者當地林業站組織，培訓的方式也主要是以發放資料為主，沒有系統地授課，因此培訓的效果非常不理想。

三、常寧市集體林權制度改革存在的問題及深化改革的措施

1.進一步明晰產權。當前，常寧市的集體林權改革工作已經基本完成。但是在實際中，很多林戶存在著林權不清晰的問題。作為政府部門，應當切實保障常寧市林戶的合法權益。對于那些情況過于復雜的林地，應當進一步進行勘界調查，清晰權屬關系，有關部門及時地換發林權證；對于一些還沒有簽署承包責任合同的林戶，常寧市林業部門應當積極去協調解決實際中遇到的問題，切實保證好常寧市林戶合法權益，及時糾正林改工作中暴露出的問題，嚴格執行國家相關政策法規。

2.進一步規范林地流轉。雖然常寧市集體林權改革取得了一些成績，但是常寧市在林地流轉過程中還是存在很多問題，如林地流轉合同不規范、林地流轉制度不合理等等。針對常寧市林地流轉過程中存在的問題，常寧市政府和林業管理部門應當加強林業信息平臺建設，使得林業信息平臺在林權交易中發揮更好的作用。同時，加強林業從業人員的隊伍建設，從制度上規范林地流轉的過程，真正發揮其在林地流轉、信息發布、法律咨詢等方面應有的作用，對符合流轉后必須進行林權變更而實際未進行變更的林地流轉情況，進行嚴格清查、及時處理，妥善規范變更手續，切實保障轉出戶和轉入戶的合法權益。

3.加強林業金融保險制度建設。目前常寧市林權抵押貸款開展程度很低，相關的程序和手續仍然是不完善的。因此，林業部門應到農村宣傳林權抵押制度，讓林戶完全理解相關的優惠政策。金融機構應適當降低林權抵押貸款利息，延長還款期限，簡化貸款手續，合理地評估價格，讓農民享受真正的救濟政策對林業發展的金融支持。另外，林業綜合保險的保險險種具有一定局限性，保險公司不理賠火災、干旱、暴雨（雪）、龍卷風、洪水、泥石流、臺風、霜凍、冰雹，導致被保險人的損失，賠償直接經濟損失、病蟲害和其他類別包括一切林業保險范圍內的。此外，還有農民了解林業政策保險程度不深，保險費用不清楚等問題。要解決這些問題，應將森林保險業務納入法律體系，確保森林保險法律；加強公共財政的支持政策森林保險，減少農民的壓力；簡化索賠的過程，根據林業專業合作組織，通過合作保險制度，積極推動政策森林保險的保險政策和渠道；合理的溢價和補償標準，優化保險組織安排，針對農戶的實際需求開發適林險種。

4.完善林業社會化服務體系建設。首先，嘗試調動積極性。林業社會化服務組織提供林業社會化服務的鄉鎮，如林業專業合作社、林業產業協會應協調和互相協助，提供更多的森林生產技術、供求、價格、林地林業信息，擴大農民林業相關信息渠道，豐富農民林業信息類型。其次，應將提高農民林業生產技術的能力作為服務改變的重點工作，積極有效地為從事林業生產經營的林農提供強大的技術支持和幫助生產技術能力培訓，可以定期組織技能導師對林農村農民進行林業生產技術指導和培訓；積極合作的林業科學研究單位，及時為農民提供林業科學技術和生產技術的最新信息。

5.積極探索公益林新型補償和管理機制。目前常寧市林農普遍認為，生態公益林補償標準太低了。當務之急是合理使用補償資金，優化管理體系，一是明確生產經營者的權利、責任和義務，只有當這些適度之時才能夠顯著調動積極性，使其重視長期利益。二是適度地提高相關補償標準，結合實際情況的每個城鎮森林和生態公益林面積，分為多樣化的補償措施，如：協助森林旅游業的發展，林業產業政策傾斜，協助人力資源培訓、貸款等，積極探索新的補償機制和市場化的建立。

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