國家公園旅游生態補償機制的構建

楊攀科　劉軍

引言

生態文明建設是國家大力度推行和實施的政策。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，走可持續發展道路。同時應該將可持續發展的科學發展觀升級為綠色發展觀。以綠色發展觀為指導建設國家公園。始終堅持把國家公園的發展落實到惠民利民上去，堅持以政府為主導，市場運作為工具，切實調整生態系統之間的關系，積極促進經濟結構調整和發展方式轉變，強化區域聯動和協調合作，協調保護與發展的矛盾，實現區域經濟、社會、文化、生態和諧發展，最終將國家公園建設成為全國生態補償示范區，促成生態文明社會建設。

一、神農架實施旅游生態補償的必要性分析

旅游生態補償實施的基礎條件較好。湖北省委省政府已于2009年已經開始在神農架林區啟動生態補償試點，并將不斷加大退耕還林的補償力度，神農架生態補償的基本意識和職能系統已經形成。同時政府加大了對神農架林區旅游開發的力度，神農頂旅游區、香溪源旅游區、天燕原始生態旅游區、玉泉河旅游區四大旅游區，初步形成了集吃、住、行、游、購、娛為一體的綜合性旅游產業體系。旅游業是神農架林區尋求生態補償和生態保護的平衡點。神農架承受著生態環境保護的重任和當地居民生存與發展的重壓，既要綠水青山，也要金山銀山的困境只能靠旅游業巨大的乘數效應來打破。2015年，神農架全體居民人均可支配收入13653元，同比增長8.97%。旅游業方面全區接待國內外游客878.3萬人次，同比增長25.2%。其中：海外游客4.12萬人次，同比增長55.6%。實現區內旅游經濟收入313821萬元，同比增長25.1%。作為第三產業的旅游業正以蓬勃上升的勢頭促進神農架林區經濟發展。

神農架目前處于經濟轉型的關鍵時期。神農架林區頭銜眾多，資源極其豐富，但至始至終沒能擺脫“富饒的貧窮”這一境地。盡管神農架在2000年3月份以后正式告別了“木頭經濟”時代，林區居民的生活方式發生了巨大的改變，但未能在真正意義上使得神農架林區居民脫貧致富。神農架林區在進入21世紀后就開始經濟轉型，使其原先的經濟模式開始向生態旅游經濟過渡和轉變。但經濟發展模式單一使得神農架林區的生態保護步履維艱，保護資金的缺乏、技術手段與管理制度落后都使得神農架生態保護還處于初級階段。為了確保神農架生態價值綜合提升，確保神農架在保護生態環境的同時更好的促進當地經濟社會的發展，必須從旅游發展的視角創新生態補償模式，利用旅游業巨大的乘數效應，全面推進神農架社會經濟生態價值的綜合提升。

二、國家公園旅游生態補償機制構建

縱觀國內外有關國家公園生態補償機制的研究，以及拿位于鄂西北生態旅游圈的神農架國家公園試點進行研究，筆者進一步分析認為國家公園生態補償機制需構建在“三大層面下的四大體系”的協調運作之下。

三大層面，四大系統，即包含宏觀層面的保障體系，中觀層面的定位體系、反饋體系，以及微觀層面的運作體系。

1.生態補償機制保障體系的建立是一個長期摸索的過程，從各個權責角度入手，施行有針對性的保障措施。從短期效益考量，應構建生態補償協調監督機制。在國家發改委下設立國家公園生態補償委員會，再在各地區設立區域生態補償辦公室，細化到各個國家公園再成立生態補償實踐專項小組。這個由上至下的管理鏈條能讓國家公園生態補償機制的實施在短期得到保障。從長期效益考量，在權責利對等原則基礎上，改革相關體制機制。包括建立生態補償的行政激勵機制，積極啟動綠色GDP國名經濟核算等，將資源和環境成本納入國民經濟發展評價體系，增加生態環境建設指標（如萬元GDP能耗等）在行政考核中的比重，從而確保國家公園所在地區在一定時期內形成主動參與生態補償的機制和環境；生態補償立法也是長期保障的根本，健全的法律法規除了能量化補償標準，更能夠嚴格劃分主體權責，使得補償主體有明確的法律依據，受償對象也有可靠可信賴的法律保障。

2.生態補償機制定位體系囊括生態補償的大環境和施行原則，以及生態補償類型細分。在生態文明體制改革的總趨勢下，把握國際可持續旅游發展年機遇，堅持綠色發展，建設生態文明的總部署，堅持政府主導市場運作的原則，堅持合理規劃循序漸進的原則，堅持體系完善制度規范的原則，按照生態補償類型細分科學準確劃分生態補償類型，準確給出生態補償實施范疇，合理分析相應的補償手段，為人們提供游憩機會，實現資源的永續利用，促進區域、流域、各行業間協調可持續發展。

3.生態補償機制反饋體系是建立在給定的評價指標基礎之上的。終極指標、母指標、子指標，三個指標類型共同構成三元指標評估體系。三個指標再具體可細分為自然資源保護指標、珍稀物種保護指標、生物多樣性保護指標、區域生態安全維護指標、生態景觀效果評估指標、生態社會指標和生態經濟指標。生態補償實施的不同階段都能對應著指標找問題的所在，有利于進一步決策的制定。同時，反饋的過程是雙向的，反饋體系會將良性建議反饋給運行體系，使生態補償效果達到最優化；同時運行系統也會將消極效果呈遞給反饋體系，經過分析改良后有利于進一步制定下一步補償方案。反饋體系內還含有反饋意見集中平臺。在這個大數據的時代，借助“互聯網+”的平臺籌反饋，能保障反饋成果的多元性、及時性。

4.生態補償的運行體系是整個生態補償機制的樞紐部分，其中涉及到生態補償的主客體界定、補償標準核算、補償資金分配等諸多問題。神農架的旅游業一直以來都為當地的GDP做出相當大的貢獻。一方面神農架旅游產業占用了當地的生態資源，需給當地因發展旅游業而受損失的居民、政府部門以補償；旅游開發過程中對原生態環境的損害也要列入補償項目中；這樣一來旅游業就成為了生態補償的主體。另一方面，旅游業的加入使得神農架摒棄了原有的森林工業，在某種意義上對環境的開采和破環程度有所減輕；同時旅游業為當地的居民提供就業機會，提供旅游經濟市場，拉動內需，促進當地的經濟蓬勃發展；這樣來看旅游業也是生態補償的客體，應當得到相應的補償，以激勵和促進當地旅游業穩定快速的發展。旅游業提供自由競爭的市場，這里面包括旅游景區、旅游企業、旅游相關項目、旅游政府部門。他們共同連接其他補償主體和客體，扮演了一個中介者的角色。

神農架開展旅游生態補償應遵循政府補償與市場補償相結合，“雙面”管理，“多邊”合作的市場運營原則。政府部門開展財政轉移支付，是生態補償的主體；同時根據公共物品屬性原則，政府也是生態補償的客體。根據“誰保護，誰受益”，“誰受益，誰補償”的原則其他補償主體與補償客體也得到相應的劃分。國家公園景區管理部門和相關政府部門“雙面管理”，宏觀調控；旅游業、受益的諸多產業“多邊”合作，利用旅游市場的中間媒介，分別直接或間接地對生態保護者、生態維護過程中的受損者、生態破壞中的受損者、生態環境等客體進行補償。

結合國內外關于生態補償標準研究的理論成果，并結合神農架當地的實際情況，神農架生態補償標準應包含對神農架生態服務價值的補償、生態項目建設中的維護費用的補償、生態系統的保護（恢復）或破壞的成本補償、個人或區域保護生態環境機會成本的補償這四個方面的內容。為了提高神農架生態補償的效果，以上四類補償資金不能完全直接發到當地居民的手中，而是應該將部分補償資金用于發展旅游，通過旅游巨大的乘數效應更快的帶動當地經濟社會的發展，推動神農架地區構建新的產業發展格局。在發展旅游的過程中解決好當地居民的再就業以及生活水平提升等問題，并且在旅游發展取得收益后根據一定的比例直接用于改善生態環境，以此形成生態補償的長效機制。

三、結語

雖然國家公園制度在我國初步實行，相關政策法規相比國外而言不大完善，管理層面也缺乏經驗。但是隨著我國生態文明體制改革的逐步推進，國家公園將會是我國旅游生態補償的重點實施單位。上述關于國家公園旅游生態補償機制，正是基于目前國內的大環境而構建的結果。從三大層面、四大體系出發，宏觀層面對應著生態補償的保障體系，中觀層面對應著生態補償的定位體系和反饋體系，微觀層面對應著生態補償的運行體系。宏觀層面總攬全局，輻射至生態補償的各部門，各環節；中觀層面對應生態補償的事前和事后，權宜生態補償的“前因”與“后果”；微觀層面具體細化到整個機制的實施手段與方法上，將生態補償落實到具體步驟與環節上去。生態補償機制保障體系的建立是一個長期摸索的過程，從各個權責角度入手，施行有針對性的保障措施；生態補償機制定位體系囊括生態補償的大環境和施行原則，以及生態補償類型細分；生態補償機制反饋體系是建立在既定的評價指標基礎之上的，涉及到雙向反饋的過程；生態補償的運行體系是整個生態補償機制的樞紐部分，其中涉及到旅游生態補償的主客體界定、補償標準核算、補償資金分配等諸多問題。

全國都在聚焦可持續發展下的生態文明建設，旅游業作為制造綠色GDP的龍頭產業，在二十一世紀擔負的責任重大，任務艱巨。神農架國家公園——這個北緯31°帶上瑰麗多姿的，讓世界都矚目的“地球之肺”能否打響生態補償的第一槍；我國國家公園生態補償能否在不久的將來實施長效完善的旅游生態補償機制，我們拭目以待。

（作者單位：1.湖北大學旅游發展研究院；2.湖北大學商學院）