我國公證制度發展狀況及模式特點

王勁松

回顧歷史，新中國的公證制度從無到有，走過了一段曲折的發展歷程。1956年初，司法部在參照蘇聯模式的基礎上結合我國實際，經國務院批準在各地設立公證處。1959年司法部被撤銷，公證工作劃歸人民法院管理。這一時期，除迫于國際慣例辦理少量涉外公證外，其他公證業務基本處于停滯狀態。“文革”期間，公證工作被取消。1979年，隨著國家經濟建設與法制建設的雙重需要，司法部重建后，即著手公證制度的恢復與完善。1980年3月，司法部發出《關于公證處設置和管理體制問題的通知》，規定在直轄市、省轄市、縣設立公證處，代表國家辦理公證業務。1982年國務院制定了新中國第一部公證行政法規——《中華人民共和國公證暫行條例》之后，《民事訴訟法》、《繼承法》等法律、法規和司法解釋對公證的職能、業務領域、法律效力等相繼做出了規定。1993年以后，司法部根據黨的十四屆三中全會關于建立社會主義市場經濟體制決議的要求，著手啟動公證體制改革。2000年7月國務院批準司法部《關于深化公證工作改革的方案》，進一步明確了公證改革的目標和任務。1993年公證體制改革之前，公證機構的性質一直是國家行政機關，公證機構定位于這種性質是與當時高度集中的計劃經濟體制相適應的。隨著我國的政治體制和經濟體制改革的進行，公證機構性質的重新定位也在所難免，它必須與新的政治體制和經濟體制模式相適應。十四屆三中全會后公證機構從司法行政機關剝離，而公證性質的雙重性以及我國政治經濟和文化傳統等方面的特殊性，使我國的公證體制改革步履維艱，公證機構體制模式呈現多樣性特征。

我國現行公證機構的狀況如下：目前在全國已建立3000多家公證處中，行政體制的有1600多家；事業單位的有l400多家；在近19000名公證人員中，屬于行政編制的有近6500人；事業編制的有7000人；其他身份的5000多人。就組織性質而言，在公證體制中不同性質的機構與不同編制人員的并存現象構成我國目前公證機制一大特色。就機構情況而言，行政性質的公證處屬于國家行政機關系列，其在編公證人員屬于國家公務員，機構運行成本全部來源于國家（地方）財政撥款，其公證收入（應當）全部上交國家財政，其也不能獨立承擔公證關系中的民事法律責任。同時，這類性質的部分公證處還有事業編制和其他身份的工作人員存在。事業性質的公證處屬于國有事業單位，其機構和人員編制均納入國家編制管理體制之中，其運行成本全部或者部分來自國家（地方）財政撥款，其公證項目收入按規定交納稅收后，彌補國家（地方）財政撥款不足部分，同時它也應當獨立承擔民事法律責任。現實中還存在一種自收自支的事業法人公證處，它們的運行成本全部來源于業務收費，這類公證處中往往擁有相當數量的其他身份的工作人員。

這三種不同的公證機構都體現為如下方面的同一：一是收費項目的標準基本同一，其中只是在不同地域。二是承擔責任方式基本同一，依全國統一的公證保險基金制度承擔部分民事責任；三是執業范圍的確定標準基本相同。這種不同性質公證機構在公證實務問題的制度安排基本趨同的狀況就必然導致如下問題的出現：

首先，對公證利益追求的目的存在不同，自收自支的事業法人公證處在這種三體制并存的局面中必然成為經濟利益最大化的追逐者；在公證執業范圍相對固定、公證案源相對確定的情形下，由于不同公證機構所獲得的公證運行成本來源不同，在相同的收費標準下，自收自支的公證處必須面臨遠遠大于國家全額撥款的公證處的經濟壓力，導致以低于國家（地方）標準收取公證費為代表的不正當競爭方式盛行，而低廉的收費又可能導致公證質量低劣，公證處偏離公證立場而淪為專為滿足公證當事人要求的服務機構，導致公證的公共利益特征的嚴重喪失。

其次，是公證機構獨立行使職能，獨立承擔民事責任方面出現差異。事業法人公證機構基本能符合立法這一要求，但行政體制的公證機構由于人員、經費全部來源于國家（地方）財政撥款，它一方面無法獨立承擔民事責任，另一方面它與主管的司法行政機關存在著非常強烈的依附關系，因而它也無法獨立行使公證職能。

如果按照《公證法》明確“不以營利為目的，獨立行使職能，獨立承擔民事責任”的規范的證明機構，所定位的公證機構來推動現行公證機構的改革，則全國近半的公證機構將被脫鉤改制為自收自支的事業法人。而由于這近半的公證機構所在中西部地區本身就存在公證業務不發達的問題，相當數量的公證機構在失去國家（地方）的人員和財政支持后將在改制過程中無法存在下去；如果為了實現公證機構性質的統一而把自收自支性質的公證機構改革成行政體制的公證機構，盡管這可能解決公證機構存在的“營利”問題，但卻又使其喪失了公證機構“兩獨立”的性質和價值。

在這樣的現實下，公證機構改革的推行必然要以積極穩妥、循序漸進為原則，根據目前公證行業的實際狀況探索解決改革中出現的新情況新問題、積累總結經驗，加強現行公證機構運行管理顯得尤為迫切。

參考文獻：

[1]劉瑤.淺議我國公證的模式選擇和制度完善[J].湖北函授大學學報，2009，22（2）.

[2]陳令華，李蔚國.論我國公證制度的改革與發展[J].學術探索，2003（8）.