基于扶貧需求的基層政府扶貧政策優化試探

李峰　雷晨雨　高月

真正地打贏扶貧攻堅戰，不僅要脫貧，更要不返貧，這就要求扶貧措施一定要有持續性，持續地發揮效力，不盲目追求一時之快而損害其他地區及后代的利益，政策要有長遠性，立足當地，追求區域的可持續發展，只有這樣才能真正打贏扶貧攻堅戰，脫貧之后不返貧。

合陽縣黑池鎮東臨黃河，合馬公路貫穿南北，下轄25個行政村。近幾年，在當地政府的積極引導下，扶貧工作火熱開展，已取得重大進展，但由于政策缺少后續項目支撐、配套措施不完善等不足，加之農村老齡化現象嚴重、勞動力缺乏等客觀問題，使得原有政策的預期效益大打折扣。本文通過對黑池鎮村民扶貧需求的研究與分析，力求指出黑池鎮范圍內扶貧政策執行過程中存在的一些問題及不足，為此后扶貧工作的進一步深入提供可參考的資料。

文獻綜述與理論基礎

貧困問題可以從不同的角度加以界定，隨著社會的發展變化，對貧困問題的研究也不斷深切，貧困的內涵自然也會隨之豐富并發展，對貧困問題的解釋與理解也隨之深化。世界銀行在《1981年世界發展報告》中指出，貧困表示的是某一群體缺少充足的資源或能力去獲得一個社會公認的且普遍享有的飲食、生活條件和參加某些活動的機會的一種狀況。1998年諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森指出，貧困應該被視為是一種對基本能力的剝奪，而不單單是微薄的收入。英國學者奧本海姆在《貧困的真相》中指出，貧困是指物質、社會以及情感的匱乏。它意味著在衣食住行等方面的消費低于平均水平。它潛移默化地剝奪了人們享受健康、教育、安全而又體面的生活的機會。[1]

國內學者葉普萬則認為，貧困是指個人或者家庭難以獲得維持正常的物質以及精神生活需求的一種生存狀況，而這種狀況是制度與非制度要素綜合作用的結果。[2]李守經則認為，貧困是一種以人為主體的觀點，指的是某一類人或者說是社會群體的貧困。貧困是人的發展權利實現不充分或未能獲得實現。[3]

綜合以上各種觀點，筆者更傾向于認為貧困是社會、經濟、文化貧困等要素綜合作用所產生的結果。其本質絕不僅僅是極低的收入，還包括人的發展機會及選擇自由的喪失。

“扶貧”一詞是中文詞匯所特有的，它表示的是一種具體的反貧困行為。需要強調的是，“反貧困”與“扶貧”在我國的使用幾乎是沒有差異的。瑞典經濟學家岡納·繆爾達爾指出“地區不平衡發展”戰略，通過發達區域的優先發展形成的“擴散效應”來帶動落后地區的發展。國內學者許源源認為扶貧就是政府和其他組織通過政策或具體行為使貧困人口擺脫其資源短缺狀態的活動。[4]年淵則認為扶貧應該是：扶持農村貧困人口（貧困地區）通過發展來擺脫貧困。[5]2013年習近平提出了一個全新的扶貧概念即“精準扶貧”。根據中辦發﹝2013﹞25號文件，精準扶貧是指通過對貧困村以及貧困戶的精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導和優化配置各種扶貧資源，做到扶貧到村到戶，逐步建立起扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。

目前，學界對于精準扶貧的相關研究主要著眼于精準扶貧有關政策的實施以及實施過程中存在的問題及對策。學者徐俊認為，精準扶貧要提倡社會力量的參與，發揮貧困者的主觀能動性。[6]學者邢成舉認為采用財政扶貧的項目發生目標偏離的原因是精英俘獲，其產生的一個很重要的原因是參與式發展存在的問題。[7]學者葉初升等認為提高瞄準效率的根本之策是建立一個參與式扶貧機制，要加強扶助者與貧困者之間的雙向互動交流，了解農村貧困的問題、原因，采用應對措施，自下而上發現和解決問題。[8]學者鄧維杰經過研究發現，精準扶貧在實際幫扶工作中，存在需求排斥的問題，即很少甚至根本不考慮不同貧困戶的實際情況，扶助措施通常簡化為提供一些資金、免費提供一些生產資料（比如牛、羊、樹苗等）、改建貧困群體住房，甚至只是提供一些生活用品而已。[9]

綜合以上觀點，筆者認為“扶貧”應該是由特定的政府組織或非政府組織，以特定的貧困人口（貧困地區）為主體，從其實際需求出發所采取的一些援助幫扶措施，以使其擺脫貧困的行為。

本文主要依據以下理論進行思考和研究。

第一，制度變遷理論。制度變遷理論的一個新的發展方向是不但重視制度變遷的供給，而且更加重視制度變遷的需求。在如今世界政治格局下，強制性的制度安排作為制度供給的惟一來源已不再適用。那么這就要全面考慮制度變遷供給與需求的各種要素。對此，林毅夫先生在探討強制性制度變遷時，提到了一個他認為很有價值的問題，那就是國家能否去激勵或去設計和推行一種由誘致性制度變遷過程所無法提供的、恰當的制度安排。[10]把這個問題變換一下就是：國家是否有激勵或設計和推行由誘致性制度變遷過程中所提供的符合需求的制度安排的能力？基于制度供給與需求理論，從貧困戶及所在社區（農村）的基本需求出發，使貧困戶及其所在社區（農村）成為扶貧工作的現實主體，精準施策，才能夠達到現實意義上的精準扶貧與精準脫貧。

第二，參與式發展理論。參與式發展理論倡導的是一種以人為本、把人民群眾的需求放在第一位的發展理念，通過調查走訪了解農村貧困群體的需求，經過分析比對，了解農村貧困人口的真正需求，讓貧困者介入到具體政策的制定與實施當中。只有讓貧困群體真正地參與到扶貧工作當中，扶貧攻堅戰才能取得根本性的勝利。

第三，區域可持續發展理論。區域可持續發展理論在對以經濟發展為核心的區域發展理論的發展和完善的基礎上，強調為了滿足人們的需求而追求效率。具體來說區域可持續發展就是特定區域在不影響下一代及其他地區需求的情況下，滿足當代人的需求的發展。真正地打贏扶貧攻堅戰，不僅要脫貧，更要不返貧，這就要求扶貧措施一定要有持續性，持續地發揮效力，不盲目追求一時之快而損害其他地區及后代的利益，政策要有長遠性，立足當地，追求區域的可持續發展，只有這樣才能真正打贏扶貧攻堅戰，脫貧之后不返貧。

黑池鎮扶貧需求和政策實施現狀

基于問卷訪談的村民需求分析

本次調查共發放問卷150份，回收有效問卷150份。數據顯示，受訪村民年齡集中在45歲以上，比例高達72%，貧困人口老齡化問題突出；同時貧困村民受教育程度普遍較低，初中及以下學歷人口所占比例高達80%，其中小學及以下學歷所占比例為47%，非貧困人口受教育程度普遍高于貧困人口；90%的受訪村民對政府的扶貧工作整體滿意，接近90%的貧困戶對脫貧充滿信心；95%左右的受訪群眾認為政府對精準扶貧工作高度重視，87.4%的貧困戶認為精準扶貧的開展對自家困難有很大幫助。

（1）資金與技術是貧困村民最迫切的需求。在本次調研中，在希望政府做什么的問題中，提供資金支持、提供技術支持、提供就業機會、提供其他支持是貧困村民的主要訴求，其所占比例分別為32%、31.33%、11.33%、12.67%，在提供其他支持中以提供作物銷路為主，占比達97%。對于資金及技術幫扶的用途以種植業需求為主，通過調查了解到，該鎮前幾年號召栽種桃樹，但由于村民缺乏技術指導，成活率很低，即使有一些成活率較高的家庭，也因滯銷而收益大減。這些情況在個案訪談中體現得最為明顯。

個案1：某村村委會原會計：“前幾年我當會計的時候，政府給大家發過免費的桃樹讓大家栽種，但是這東西（桃樹對環境、技術等的要求）大家不了解，成活率只有20%，這東西的掛果時間比較長，成活的樹苗前兩年掛果了，長得也都不錯，但這東西放不住，幾天賣不出去就都爛在地里了。但總體來說，政策是好的，只是缺少連續性的幫扶。”

（2）不同年齡段貧困村民需求出發點不同。統計結果讓人出乎意料的是，60歲以上的老齡人口除了對生活保障的需求外，更多的是希望提供就業機會，讓子女能夠就近工作；年輕人則是生產積極性最高的群體，對生活保障需求也比較低，更多的是希望提供資金扶持，可以進行自主創業，做些生意以增加收入。

個案2：72歲高齡的王奶奶：“現在的日子雖然困難了點，但比過去（的生活）好多了，像我這么大歲數想的也不多，就是希望兒子能在家附近工作，能陪在我們老兩口身邊，這一年到頭也見不了幾次我那小孫子。”

個案3：34歲的雷某：“現在在家養點羊、種點地，一年到頭也能存點錢，但畢竟還是有數的。要說需求，還是希望政府能夠支持點錢，出去做些生意。現在我這身體沒病沒啥的，應該出去干點啥。”

（3）致貧原因對扶貧需求具有重要影響。在一項致貧原因的數據統計中（如圖2所示），勞動力流失以及除農業收入外無其他收入頻數較高，這與上文中提到的受訪人群老齡化現象突出有著一定的關系。通過分析比對致貧原因與需求（如圖1）可知，致貧原因對需求除技術需求（需求原因上文中已做說明）外具有顯著性影響，勞動力流失、收入單一、負擔重等大部分致貧原因都可通過提供資金進行自主創業以及提供就業機會來予以緩解或解決。

基于訪談對當地政府的問題分析

（1）基礎設施不完善，產業扶貧待加強。 目前，當地政府正在依托傳統優勢作物，培育并大力發展有機紅薯產業，積極招商引資，籌建有機紅薯加工產業園，但是產業園區的選址由于交通等基礎設施局限，并不能很好地滿足村民就近務工的需求。

負責紅薯產業有關工作的某副鎮長介紹時說：“產業園選址定在縣里的工業園區，設備到位即可投入生產。一來，租用縣里產業園廠房比新建廠房要節約很多資金；二來，縣里邊產業園區各種產業集聚，交通、水電等基礎設施也比鎮上便利許多。可以為村民提供一些就業崗位，但是往返距離有點遠，恐怕難以滿足務工村民每天都可以回家的需求。”

（2）扶貧資金用途分散，難以滿足需求。據負責扶貧工作的一位主任介紹，鎮上的扶貧資金有限，還要兼顧教育扶貧、產業扶貧、水利扶貧等多方面。近幾年，物價上升，而資金數額沒有增長，工程建設成本越來越大，已經難以滿足扶貧建設的需求。前幾年，鎮上為村民修建的農田飲水灌溉渠道，就花費了大部分的扶貧資金。

（3）村官文化水平不一，扶貧隊伍仍需強化。在調查中，還有一個明顯的問題就是在一些政策的理解上，村官與政府存在一定的出入，在政策的執行上往往就會偏離政策制定時的初衷。村級扶貧的一些通知協助等任務往往由村委會具體承擔，且屬于兼職扶貧，受人際關系的影響，對扶貧工作的精準性影響較大。

（4）村民受教育水平低是最大難題。針對村民目前的需求，負責扶貧工作的副鎮長趙某說，當前解決村民需求最大的問題就是受教育水平太低，導致村民對一些政策措施持有抵觸情緒，尤其是對收益周期較長的措施極為反對。對于村民資金、技術、就業等需求，鎮上已經通過政府擔保、集體聯保等措施幫助村民獲得高額銀行貸款；與西北農林科技大學等高校合作，為村民提供技術指導等支持；通過引進產業一方面可以為村民提供銷路，另一方面也可以提供部分就業崗位。

（5）脫貧返貧現象同時存在，建檔立卡容易漏掉返貧戶。調查走訪中發現，有一些處于貧困線邊緣的非貧困群體承受災難能力極弱，再遭受小災小難極易返貧，筆者暫且將其稱為“易貧群體”。政府在對于易貧群體返貧后的應對措施上存在較大缺陷，當問及如何確定貧困戶時，負責扶貧工作的一政府工作人員表示，貧困戶的確定是根據建檔立卡的信息來確定的，對于脫貧群體的處理很簡單，就是不再進行貧困幫扶，但對于返貧群體則沒有具體的措施或者說就沒有針對性措施。

負責扶貧工作的一位工作人員如是說：貧困群體的確定是根據前幾年建檔立卡的信息來篩選的，而且貧困等級也是上邊來人走訪后確定的；對于脫貧群體就是不再繼續享受幫扶政策，意外返貧或者非貧困群體變成貧困戶了，這個沒有具體的針對性措施，就只能依靠村里邊發現一個及時上報一個尋求方法解決。

促進基層政府扶貧政策優化建議

加強基礎設施建設，突出產業扶貧優勢

俗話說：“要想富，先修路”，足見基礎設施建設在扶貧工作中的重要性。當地政府應在大力加強基礎設施建設的同時，招商引資到家門口，突出產業扶貧的優勢，就地解決剩余青壯年勞動力的就業問題，也可以更好地滿足留守老年人的需求。因地制宜地發展特色產業，使政府、農戶、市場三者有機結合，注重產業發展與地方實際、村民需求的協調，以產業帶動就業，以就業帶動脫貧，推動基層扶貧工作由輸血向造血轉變。

整合精準扶貧資金，依據民需精準施策

加大精準扶貧資金整合力度，在自由裁量權允許的范圍內改變現有扶貧資金的分配格局，捆綁式使用扶貧資金，逐步提升精準扶貧的有效性。上級政府授予基層扶貧機構恰當的財權，允許其根據貧困群體最為急切的現實需求，因時制宜適當增加扶貧資金使用的靈活性，上級部門可通過督查、紀檢或第三方評估的方式來強化資金監管力度，進一步加大對違紀違法行為懲處力度。[11]在充分調查了解民需的基礎上制定并完善政策，根據政策執行過程中民眾的需求逐步完善政策并提供配套措施，把資金、幫扶措施建立在民需的基礎上，才能夠提高資金使用的效果，產生扶貧政策應有的效益。

引進專職扶貧人才，強化扶貧隊伍建設

通過引進大學生村官、專職扶貧公務員等舉措，壯大基層扶貧隊伍，提高基層精準扶貧工作的連續性和戰斗力。著力提升村官專業素質，文化水平，加強農村村委會領導班子建設，為村兩委帶頭人提供能力提升的培訓機會，不斷加強鄉村貧困治理體系和治理能力建設，發揮村民自治組織的效力，確保扶貧政策精準落實，真扶貧，扶真貧。此外，還要落實干部駐村制度，明確工作職責，切實發揮駐村干部的聯系與幫扶作用。[12]

推進職業教育，深化教育扶貧

教育是最根本的精準扶貧。習近平總書記也說過“小康不小康，關鍵看老鄉”，但目前來說，農村貧困人口大多已不適用義務教育，應大力開展推進職業教育，加強農業生產技術指導培訓，帶動農業生產。此外，也要加強農村義務教育建設，營造高質量的教育環境，使得青壯年勞動力可以返鄉務工改善農村老齡化問題的同時，不再擔心子女的教育問題。百年大計，教育為本。強化義務教育的質量，實現人才的可持續發展，只有如此，發展才會強勁有力。

健全貧困動態監測，強化基層精準扶貧

充分利用互聯網、大數據進行精準扶貧，整合村民收入水平、必需消費水平、動產、不動產等信息，在現有扶貧工作的基礎上，通過對非貧群體以及脫貧群體可承受災難能力等因素劃分貧困脆弱性等級，實施動態監測，對這一群體在生產、生活中遇到的可致貧的困難及問題進行準確把握，并適時予以幫扶，避免易貧群體以及脫貧群體由于主客觀因素入貧或返貧。

注釋

[1][3]魏寧.政府部門定點扶貧模式探析——以山西省公路局定點扶貧石樓縣為例[D].2009-12.

[2]孫希章.中國扶貧開發機制創新研究[D].2008-12.

[4]許源源：中國農村扶貧瞄準問題研究[D].中山大學，2006.

[5]年淵：中國農村扶貧資金使用的制度困境與對策研究[D].西北師范大學，2007.

[6]徐俊.公共部門對口扶貧的瞄準問題初探[J].老區建設，2012（2）：19-21.

[7]邢成舉，李小云.精英俘獲與財政扶貧項目目標偏離的研究[J].中國行政管理，2013（9）：109-113.

[8]葉初升，鄒欣.扶貧瞄準的績效評估與機制設計[J]華中農業大學學報（社會科學版），2012（1）：63-69.

[9]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟，2014（6）.

[10]鄭寶華，蔣京梅.建立需求響應機制 提高扶貧的精準度[J].云南社會科學，2015，6.

[11][12]楊園園，劉彥隨，張紫文.基于典型調查的精準扶貧政策創新及建議[J].中國科學院院刊，2016，31（3）.

參考文獻

[1]王介勇，陳玉福，嚴茂超.我國精準扶貧政策及其創新路徑研究[J].中國科學院院刊，2016，31（3）.

[2]屈閃閃.史密斯模型視角下鄉鎮政府扶貧政策執行研究——以河南永城城關鎮為例[D].2011-5.

[3]王楠.朝陽縣整村推進扶貧模式研究[D].2015-5.

[4]起年.縣級政府在整村推進扶貧開發中的作用淺議[J].經濟問題探索，2007.9.

[5]李群峰.權力結構視域下村莊層面精準扶貧瞄準偏離機制研究[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2016，43（2）.

[6]周常春，劉劍鋒，石振杰.貧困縣農村治理“內卷化”與參與式扶貧關系研究——來自云南扶貧調查的實證[J].公共管理學報，2016，13（1）.

作者簡介

李 峰 就職于西北大學公共管理學院公共行政學系