政府不當行為探源及其治理

現代市場經濟條件下，法治經濟的構建，與政府行為密不可分。政府不當行為有其深厚根源，不僅破壞法治經濟構建，影響經濟平穩增長，也有悖全面從嚴治黨要求。為了實現經濟法治化，就必須對政府不當行為予以治理。

縱觀中國現代市場經濟發展歷程，政府在其間的行為總體可以歸結為三大類：一是規范性行為，即政府行為良好，職能界定正確，既符合市場經濟要求，也在法治軌道上正常行駛；二是亂作為行為，即政府職能界定錯亂，凌駕于市場決定性作用之上，政府官員濫用權力，胡亂決策，胡亂插手，致使政府行為具有瑕疵甚或違法；三是不作為行為，即政府喪失了應有的宏觀調控職責，對其負有的行政義務，在具有作為可能性的條件下不予作為，其實質就是庸政、懶政。政府亂作為和不作為，我們把其界定為政府的不當行為。

政府不當行為根源探尋

政府不當行為，從根源上探索有兩大原因：一是利益驅使；這是不當行為的動因。二是權責不明，這是不當行為的外部條件。內在逐利性、外在趨利性，使部分政府官員甘愿實施不當行為；權利和責任不明確又使其能夠實施不當行為。具體分析亂作為和不作為，它們又有所差別。

第一種情形：亂作為。從根源上分析，實質上就是我們部分政府官員，價值觀念扭曲，僅追求個人名利的結果。從內在動機看，他們視個人名利為做官的首要動機甚或惟一動機；從外在利益驅動看，由于過分追求個人私利，故難免為外部非正常甚或非法利益驅動所駕馭。正是因為如此，所以這部分官員的一切行為均表現為以最大化地實現自我名利為中心，而不會顧及國家的需要、民眾的利益。在權責不明的前提下，受內在動機驅駛，他們為了自己的升遷，急功近利，盲目追求所謂的政績工程，面子工程，違背客觀經濟規律，濫用權力，肆意亂作為；受外在利益驅動，他們為了中飽私囊，官商勾結，行腐敗之事，不得不亂作為。

前南京市市長季建業就是亂作為的典型。他一上任便迫不及待地迅速啟動了許多耗資巨大的城市工程，致使南京這座古城不斷被“開膛破肚”，真可謂“秋葉與灰土齊飛，蒼天共黃土一色”。 季建業本人對其為官動機及其行為也直言不諱。他在悔過書中寫道：“廉潔是1，事業、功名、地位、財富、尊嚴都是0。廉潔出了問題，一切都等于0。”這是用血的教訓得出的“政治生命公式”。

第二種情形：不作為。從根源上分析，本質上仍然是“無利不為”，是我們部分政府官員為官理念有誤，過多算計自身地位、利益的結果。這部分官員內在缺乏為官一任、造福一方的觀念，盤算個人得失多，思慮百姓疾苦少。故一旦社會秩序依法逐步規范化，其外部利益尋租空間再受到壓縮，于是，他們便沒有了動力支撐，只求明哲保身。常常持“只要不出事，寧愿不做事”，“不求過得硬，只求過得去”的態度，對其應該履行的職責敷衍了事。盡管他們不會因過分貪圖名利而亂作為，但也因缺乏勇于擔當精神而不積極作為。我們目前許多官員不作為，正是全面深化改革，全面依法治國、全面從嚴治黨大背景下，其個人不當利益受到壓制而形成的。

政府不當行為對經濟法治化的危害

政府既是依法治國的推動者，也是踐行者，其行為的規范與否，關乎整個社會能否真正實現依法行事。單從經濟方面分析，政府作為市場經濟主體之一，作為市場經濟的宏觀調控者，其行為不當必會危害經濟法治化的實現。

政府不當行為破壞市場的有序性、公平性，踐踏等價交換原則

有序性、公平性是市場經濟的內在要求，也是經濟法治化的重要體現。沒有有序的市場秩序，沒有公平的競爭，市場配置資源無從談起，經濟法治化也只能是奢望。

等價交換是市場經濟的根本原則，也是市場經濟作為契約型經濟、法治型經濟的核心。市場經濟之所以是法治經濟，重要的一點就是市場主體能平等自愿地達成某種契約，等價交換其產品。

政府行為不當，必會破壞市場的有序性、公平性和等價交換原則。

從亂作為分析。首先，亂作為本身就違背經濟規律，破壞市場的有序性，破壞法治要求的規范性；其次，亂作為的深層根源在于政府官員內在膨脹的自私逐利性和外在趨利性。因此這種行為必會伴隨腐敗性，從而破壞競爭的公平性；而且這種行為還往往帶有強制性甚至暴力性，進而破壞平等自愿、等價交換原則。眾所周知的吉林省舒蘭市“拆遷”女市長韓迎新的所作所為就是這方面的典型。她收受他人賄賂，為他人謀取利益，明目張膽地違背價值規律，不遵循等價交換原則，強制拆遷、暴力執法。正如她之所言：“我不懂拆遷法，不按拆遷法辦”，“我有尚方寶劍，你們隨便告”。這是對經濟法治化肆無忌憚的踐踏；再次，亂作為的示范效應必會影響到個人、企業的行為規范。一旦市場經濟三大主體的行為，均不受法律有效約束，市場的有序性、公平性、等價交換性必不復存在，整個經濟運行必不會處于法治狀態。當下教育、醫療等部門的亂收費現象，明顯有悖市場的有序性、公平性，違背等價交換原則，為什么屢禁不止？毫無疑問，與政府官員利用職權，亂作為以謀取私利有關。

從不作為分析。政府不作為同樣危害市場的有序公平。市場經濟具有盲目性、滯后性、局限性之不足，需要政府的宏觀調控，需要政府的依法引導。而政府官員出于對自身利益患得患失的考慮不作為，意味著政府應有職能的缺失，意味著法律法規的空置。如此，當一些市場微觀主體為追求自身利益最大化，不顧社會最起碼的道德規范和法律約束，無序經營時，經濟運行自然就缺少了法治之盾的保護，從而市場的有序公平，等價交換必會消失。我們當前舌尖上的安全屢屢失守，江河湖海屢屢被污染，各種經濟糾紛時時被激化，無不與政府的不作為，至少是不積極作為有關。

政府不當行為破壞市場的競爭性、開放性，制約平均利潤規律

競爭性、開放性是市場經濟的重要特征，也是資源優化配置的基礎。而平均利潤的形成，既是以資本轉移為核心的自有競爭的結果，也標志著資源配置的優化，體現著市場的健康有序，規范法治。而政府行為不當恰恰對此形成破壞。

首先，政府行為不當，直接限制公平競爭和市場開放，制約平均利潤規律。亂作為本身就帶有利益交換性，難免政府官員利用職權，把某些市場項目專營權賦予給親屬及相關利益者，“一人得道，雞犬升天”的事例不勝枚舉。如此，何談自由競爭和市場開放！沒有競爭，沒有資本自由轉移，何談平均利潤率機制！何談經濟法治化！

其次，政府行為不當助長壟斷的滋生和蔓延。壟斷是競爭的天敵，是平均利潤率機制發揮作用的障礙。尤其是我國的壟斷央企，早已令民怨沸騰。而政府行為不當，必又會進一步加劇這種壟斷。從亂作為分析，亂作為本身附帶的利益關系，難免國企行政高管任命過多，市場化選人用人機制不可能真正形成；難免壟斷企業與政府權力關系密切，甚至駕馭政府，對政策施加影響，如此焉有經濟法治化。從不作為分析，不作為實質上就是對壟斷價格的放任。依據馬克思生產價格理論，現代市場經濟條件下，商品生產價格=成本價格+平均利潤。那么試問，我們壟斷企業為什么能漫天要價，獲取壟斷利潤？這誠然與其壟斷地位有關，但也與政府不作為，不認真核算其運營成本，放任其壟斷一方有關。壟斷和貪婪是中國國企的一個縮影，它嚴重破壞經濟的良好運行，故反對壟斷和不正當競爭，由來已久，但正如李克強所言，政策千條萬條，不干就等于“白條”！

政府不當行為破壞公平分配，損毀中國特色社會主義根本原則

公平分配是合理實現人們物質利益關系的基礎，是社會和諧的根本，它既關系著民生的改善，也是經濟秩序規范化、法治化的標志。

中國特色社會主義根本原則是“共同富裕”，要實現這一原則，需經濟發展的支撐，也需公平分配的保障。

中國當前分配失衡嚴重，貧富差距懸殊是不爭之事實。但這絕不是按勞分配與生產要素按貢獻分配理論和政策的錯誤，究其原因，政府行為不當就是其中之一。

從亂作為分析。第一，亂作為系自身利益驅動所致，所以，它必伴隨有腐敗收入。腐敗問題不僅是導致分配不公的毒瘤，也直接侵蝕經濟法治化。第二，亂作為常常具有官商勾結性質，故除了形成不法官員腐敗收入外，不法商人的巨額獲利也不可避免。如此，必會加深分配不公。第三，亂作為引起的分配秩序混亂，其示范效應會輻射整個社會，致使人們紛紛濫用其可控資源，聚斂財富。我們當下眾多的“行業不當得利”正是因為如此。

從不作為分析。分配秩序紊亂，分配嚴重不公需要政府依法治理。按說，政府應依據按勞分配和生產要素按貢獻分配理論，對分配過程中的不公及時予以矯正；依據社會主義本質和中國特色社會根本原則，對分配結果的失衡積極進行調整。但如果此時政府不作為，則不僅不能消除現存的不公現象，而且還會加劇之。當前，國企高管、明星等一批特殊人群的特高收入，與政府完善市場機制不力有關；各類非法奸商通過制假販假、坑蒙拐騙獲取的暴利，與政府不依法積極行政更是直接相關。

政府不當行為治理思考

政府行為不當不僅表明其沒有依法行政，而且對經濟法治化，進而對全面依法治國危害巨大，故必須加以治理。亂作為和不作為，從根源上分析均是政府官員價值觀錯亂，受自身利益驅動所致。故對政府不當行為的治理，也必須緊緊圍繞解決政府官員的價值觀和利益關系而展開。

教育

價值觀為人生賦值、為社會定規、給國家賦形。政府行為不當的重要根源是政府官員價值觀錯誤。教育的目的就是樹立政府官員正確的價值理念，營造“山清水秀”的從政環境，減少“政治霧霾”的影響。教育的內容，重點可依據習近平關于黨員干部休養的思想：第一，“當共產黨的官，只有一個宗旨，就是造福于民，心無百姓莫為官”；第二，“理想信念堅定，是好干部第一位的標準”；第三“干部就要有擔當，有多大擔當才能干多大事業，必須‘為官一任，造福一方”；第四，“為官一場最起碼應留個清名，要‘心不動于微利之誘，目不眩于五色之惑”。[1]教育的方式自然多種多樣，發揮黨校主陣地作用就是其中之一。

確權

權責不明是政府不當行為實施的條件。亂作為和不作為之所以能盛行，關鍵就在于政府官員的權利和責任不明確。所以，確權是政府依法行政的基礎，也是治理不當行為的根本。一旦權利責任劃分有序，逐利性內在動機再強，也只能淪為空空的純心里欲望。怎樣確權，當下重點應從兩方面考慮。

首先，繼續簡政放權，減少政府審批項目。政府權限過大，項目審批過度，對市場干預過多，一直是我們政府職能錯位的標志。這既不符合市場決定性作用的要求，也構成政府不當行為的主因。“大道至簡，有權不可任性”，而要制約權力的“任性”，惟有繼續簡政放權，給企業松綁。

其次，合理確定政府主要領導的權限和職責。政府的主要職能是對社會經濟運行進行管理和調控，并為社會提供公共服務。故作為政府職能的主要代理者的政府主要領導，其權責也必須圍繞此展開。從權限來看，他們除享受相應職務待遇外，其主要權限就是社會管理和服務所需的合理權限，絕不是無限擴張的權限。重慶市規定“領導班子主要負責人不直接分管干部人事、財務、公共資源交易管理、行政審批和其他不宜直接分管的工作。”其實質就是強化對“一把手”權力的制約監督。從責任來看，第一，負責理順其所轄政府職能部門職責，全面梳理各部門現有行政職權，對不合理或沒有法律依據的職權進行清理，這是政府職能合理的基礎；第二，在不損害生態環境的前提下，保證GDP的合理增速；第三，保證就業，居民收入的穩步提高。

督查

法無授權不可為，法定授權必須為。對政府官員及其職能部門依法確定的權責必須進行監督、核查。督查的主體應是社會民眾、媒體、上級機關三位一體。督查的方式：首先，要公開權力清單和運行流程，讓大家知曉，每個領導具體負責什么，每個部門具體管些什么，其權力是如何運用的，工作是如何開展的。如此有沒有亂作為或不作為現象將一目了然；其次，GDP增加、失業率降低、居民收入提高、生態環境改善等實績考核，絕不能以各級政府自己公布的數據為依據，自己考核自己，有水分是必然的。而應以民意調查，上級機關核準為準。

獎懲

獎勵和懲罰是影響人們某種行為的重要外在刺激因素。在權責清楚，督查核實的基礎上，獎懲必會成為治理政府不當行為的有效手段。

獎勵的對象有兩類：一是“好官”、“清官”；二是人民“公仆”。好官、清官均謹記做官先做人，從政先立德原則。他們依法行政，積極作為，注重為國為民做實事，績效突出，民眾滿意。對之必須予以獎勵，包括仕途升遷，獎金鼓勵等，要讓其充分享受自身價值實現的成就感。而且上級或更高級政府，在客觀公正地實施獎勵時必須有震撼性而不是象征性，其目的就是要向世人表明，并不只有實施不當行為才能獲得個人名利。人民公仆式領導，他們均謹記其位為黨和民賦予，理想信念堅定，先天下之憂而憂，后天下之樂而樂，一心為民，任勞任怨，不計個人得失，故更要大獎。習近平點贊過的三位縣委書記：焦裕祿、谷文昌和王伯祥就是這樣的人。

懲罰的對象也有兩類：一是“昏官”；二是“庸官”。

昏官就是那些超越其法定權限亂作為的官員。他們的行為不僅違法，而且必會給國家和人民帶來重大損失。“誠欲正朝廷以正百官，當以激濁揚清為第一要義。”要實現政治生態清名，首先就要對昏官予以懲罰，且懲罰措施必須有震撼性，使之不敢亂施為。對那些單純為了“政績”亂施為者，可視情節輕重降低其行政級別或徹底取消其官銜，使其政治生命受限；對那些搞權錢交易亂施為者，不僅要交由司法部門追求其刑事責任，而且更應在經濟上讓其傷筋動骨，使之不能惠澤家人。也就是除了罰沒其受賄金額外，還要給予適當的罰處。

庸官就是那些在其位不謀其政不作為的官員。他們的行為同樣會給國家和人民帶來損失，故也必須予以懲罰。李克強總理明確指出：“對于忽視民生、為官不為的‘庸政、‘懶政，要‘動刀子、‘出重拳、公開曝光，堅決追責！”[2]追責的措施千萬條，當以調低其崗位甚或撤消其職務最有震懾力。你不干那就由別人來干！

參考文獻

[1]做人要有人品，當官要有官德.學習時報，2015年3月23日，徐偉新.

[2]新華網評：不能讓政策成為“白條”.新華網，2015年4月13日.

作者簡介

邊擁護 中共漢中市委黨校中國特色社會主義研究中心主任