自貿(mào)區(qū)建設(shè)：將散落珍珠串成珍珠鏈

上海自貿(mào)試驗區(qū)三年建設(shè)所形成的諸多改革舉措就像一盤珍珠，每一顆都很耀眼，但在一定程度上是分散的、碎片化的，有必要將這盤珍珠串起來，形成一個整體，構(gòu)建一條制度創(chuàng)新“珍珠鏈”。通過合理而有效的配套組合、系統(tǒng)集成，形成開放型經(jīng)濟(jì)新體制，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時，通過制度體系和制度模塊的復(fù)制推廣，發(fā)揮試驗區(qū)先行先試對全局改革的示范、突破、帶動作用。

上海自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)過近三年建設(shè)，先行先試一系列擴(kuò)大開放、深化改革舉措，在政府職能轉(zhuǎn)變、投資管理制度創(chuàng)新、貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新、金融制度創(chuàng)新、法制保障建設(shè)等方面形成了一批有效的建設(shè)成果。

一

一些制度創(chuàng)新屬于國內(nèi)首創(chuàng)，重在通過結(jié)構(gòu)性改革，改善制度供給條件。諸如外商投資負(fù)面清單管理模式、市場準(zhǔn)入“證照分離”改革試點、國際貿(mào)易“單一窗口”監(jiān)管制度、適應(yīng)金融創(chuàng)新開放的自由貿(mào)易賬戶分賬核算體系、事中事后監(jiān)管制度等。

一些制度創(chuàng)新重在擴(kuò)大開放、培育功能，形成新的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，擴(kuò)大有效供給。諸如擴(kuò)大金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會服務(wù)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的開放，試行貨物狀態(tài)分類監(jiān)管、擴(kuò)大國際中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù)、國際船舶登記制度創(chuàng)新、跨境電子商務(wù)公共服務(wù)平臺建設(shè)、大宗商品現(xiàn)貨市場和資源配置平臺建設(shè)、推動新興服務(wù)貿(mào)易和技術(shù)貿(mào)易發(fā)展、擴(kuò)大人民幣資本項目可兌換、試驗跨境融資自由化、創(chuàng)新國際人才流動通行制度等。

這些制度創(chuàng)新的操作涉及多個政府部門，包括市場監(jiān)管部門、口岸監(jiān)管部門、金融監(jiān)管部門、產(chǎn)業(yè)管理部門、綜合管理部門等。每個部門都可以列舉出幾十條甚至上百條創(chuàng)新舉措，并且在各自系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行復(fù)制推廣。

現(xiàn)在，上海自貿(mào)試驗區(qū)正處在三年建設(shè)的總結(jié)評估階段。如何在現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)上“百尺竿頭、更進(jìn)一步”，發(fā)展成為開放度最高的自由貿(mào)易園區(qū)，是擺在我們面前的一項重要任務(wù)。

二

我認(rèn)為，當(dāng)前一項重要的工作，就是要緊緊把握國家戰(zhàn)略意圖及核心任務(wù)，將各項改革舉措配套組合、系統(tǒng)集成，形成擴(kuò)大開放、深化改革的基本制度體系和制度模塊。三年建設(shè)所形成的諸多改革舉措就像一盤珍珠，每一顆都很耀眼，但在一定程度上是分散的、碎片化的，有必要將這盤珍珠串起來，形成一個整體，構(gòu)建一條制度創(chuàng)新“珍珠鏈”。通過合理而有效的配套組合、系統(tǒng)集成，形成開放型經(jīng)濟(jì)新體制，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時，通過制度體系和制度模塊的復(fù)制推廣，發(fā)揮試驗區(qū)先行先試對全局改革的示范、突破、帶動作用。

根據(jù)上海自貿(mào)試驗區(qū)三年建設(shè)實踐，可以將制度創(chuàng)新改革舉措集合成三大制度體系：與擴(kuò)大開放、培育功能相適應(yīng)的國際投資、國際貿(mào)易、國際金融開放型經(jīng)濟(jì)管理制度體系；與建設(shè)更高水平市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市場準(zhǔn)入及事中事后監(jiān)管制度體系；與法治化、國際化營商環(huán)境相適應(yīng)的法制保障制度體系。

與擴(kuò)大開放、培育功能相適應(yīng)的國際投資、國際貿(mào)易、國際金融開放型經(jīng)濟(jì)管理制度體系，覆蓋了試驗區(qū)主要任務(wù)和措施的大部分內(nèi)容。其建設(shè)要旨是主動適應(yīng)全球化經(jīng)濟(jì)治理新形勢新格局，主動對接國際貿(mào)易投資高規(guī)格新標(biāo)準(zhǔn)，把培育功能與政策創(chuàng)新相結(jié)合，形成一套適應(yīng)國際國內(nèi)要素有序自由流動的管理體制和監(jiān)管模式。

這一制度體系“珍珠鏈”所串起的“珍珠”包括：以外商投資負(fù)面清單管理模式為核心的國際投資管理制度、境外投資管理制度及公共服務(wù)平臺；以貿(mào)易便利化及貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級為重點的“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”口岸監(jiān)管制度、貨物狀態(tài)分類監(jiān)管制度、國際貿(mào)易單一窗口監(jiān)管模式、國際大宗商品交易及資源配置平臺、電子商務(wù)公共服務(wù)平臺、集成電路全產(chǎn)業(yè)鏈保稅研發(fā)監(jiān)管、國際船舶登記、海運國際中轉(zhuǎn)集拼、航運運價衍生品交易業(yè)務(wù)等；以金融開放及國際金融中心建設(shè)為目標(biāo)的自由貿(mào)易賬戶分賬核算體系、境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理制度、推進(jìn)金融開放創(chuàng)新加快上海國際金融建設(shè)的“金改40條”、探索金融服務(wù)業(yè)負(fù)面清單管理模式。

三

與建設(shè)更高水平市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市場準(zhǔn)入及事中事后監(jiān)管制度體系，是試驗區(qū)的核心任務(wù)，建設(shè)的要旨是率先實行以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革，積極探索建設(shè)既符合國際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系要求、又適應(yīng)我國工業(yè)化及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的行政管理體制。

這一制度體系“珍珠鏈”所串起的“珍珠”包括：與放寬市場準(zhǔn)入相聯(lián)系的先照后證、三證合一、企業(yè)準(zhǔn)入單一窗口、證照分離改革等現(xiàn)代商事登記制度及市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度試點。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是適用于境內(nèi)外投資者的一致性管理制度和措施，是對各類市場主體準(zhǔn)入管理的統(tǒng)一要求，符合國際通行的商事登記制度。

在以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度上，政府職能由以控制和配置資源為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┍O(jiān)管服務(wù)、維護(hù)市場秩序為主，政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為事中事后備案制管理，率先建立公共信用信息服務(wù)平臺、信息公開制度及信息共享和服務(wù)平臺、企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度、國家安全審查和反壟斷審查協(xié)助工作機(jī)制、競爭中立操作方案設(shè)計。在以市場主體首負(fù)責(zé)任為機(jī)制的綜合監(jiān)管制度上，政府監(jiān)管和社會力量參與相結(jié)合，構(gòu)建市場主體自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管的社會共治格局，建立信息共享、資源整合、執(zhí)法聯(lián)動、措施協(xié)同工作機(jī)制。

四

與法治化、國際化營商環(huán)境相適應(yīng)的法制保障制度體系，是試驗區(qū)的重要任務(wù)，建設(shè)的要旨是行為規(guī)制和監(jiān)管制度的協(xié)調(diào)一致，優(yōu)化治理體系和法律環(huán)境。

這一制度體系“珍珠鏈”串起的“珍珠”包括：建立與自貿(mào)試驗區(qū)相適應(yīng)的法律制度，國家層面的相關(guān)法律法規(guī)作出調(diào)整，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在試驗區(qū)范圍內(nèi)對國家規(guī)定實施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定的有關(guān)行政審批；國務(wù)院根據(jù)全國人大常委會授權(quán)，在試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整相關(guān)行政審批規(guī)定。

上海市通過并實施了我國第一部關(guān)于自貿(mào)試驗區(qū)的地方性法規(guī)，引領(lǐng)和保障了試驗區(qū)的改革發(fā)展；建立完善司法保障及權(quán)益保護(hù)制度，成立上海市浦東新區(qū)人民法院自由貿(mào)易試驗區(qū)法庭，發(fā)布自貿(mào)試驗區(qū)《審判指南》，審理試驗區(qū)訴訟與非訴訟相銜接的商事糾紛解決機(jī)制，建立國內(nèi)首個試驗區(qū)國際商事仲裁制度，打造面向全球的亞太仲裁中心，成立試驗區(qū)及浦東新區(qū)專利、商標(biāo)、版權(quán)合一管理的知識產(chǎn)權(quán)局，建立公平交易及商業(yè)合同的平等保護(hù)司法制度；建立創(chuàng)新人才服務(wù)體系和國際人才流動通行制度，實施國際人才出入境新政，支持具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)。

以上三大制度體系，第一是以適應(yīng)擴(kuò)大開放的管理和監(jiān)管為主線，第二是以市場準(zhǔn)入和事中事后監(jiān)管為主線，第三是以法制保障為主線。每一個制度體系中的各項措施和操作流程都要前后呼應(yīng)、配套組合，集成完整而系統(tǒng)的制度模塊。這三大制度體系在有效運行基礎(chǔ)上，互相協(xié)同、互相聯(lián)動，構(gòu)建與法治化、國際化、便利化營商環(huán)境和公平、統(tǒng)一、高效的市場環(huán)境相適應(yīng)的基本制度框架，實現(xiàn)上海自貿(mào)試驗區(qū)的國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

作者簡介

趙曉雷 上海財經(jīng)大學(xué)上海發(fā)展研究院、自由貿(mào)易區(qū)研究院院長，教授