邊疆民族地區公共安全協同治理路徑的探索

摘 要 本文通過梳理我國邊疆民族地區所面臨的公共安全問題，提出要創新治理方式，才能有效地解決這一問題。通過分析邊疆民族地區公共安全當中的多樣性和復雜性，提出要采取多元協同的方式，充分利用和調動社會的各類資源與力量，從而解決當前公共安全所面臨的各種問題。

關鍵詞 邊疆 民族地區 公共安全 協同治理

基金項目：本文獲廣西區委黨校校級青年項目“邊疆民族地區公共危機協同治理機制研究”資助（項目編號：2015QN01）。

作者簡介：劉陽，廣西行政學院應急管理培訓部講師，研究方向：應急管理。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.076

一、公共安全與非傳統安全

（一）安全問題與總體國家安全觀

非傳統安全在近年來成為國際政治學界和國際關系實踐中廣為使用的一個概念。黃仁偉指出目前學界對于非傳統安全概念的分歧主要集中于對非傳統安全研究的出發點是個人還是主權國家。十六大報告中將非傳統安全威脅因素定義為“除軍事、政治和外交沖突以外的其他對主權國家及人類整體生存與發展構成威脅的因素”。但無論是何種定義，非傳統安全都涉及了更為多樣的行為主體，跨國家跨地區的安全問題以及安全合作問題，這些問題的不確定性和非軍事性使得非傳統安全區別于傳統安全問題。曾潤喜等通過梳理非傳統安全問題的變遷，提出要進一步完善我國非傳統安全預警應急體系，實現從政府到社會、中央到地方、國內到國際的多元危機治理網絡。習近平總書記提出總體國家安全觀，第一次對國家安全的宗旨理念、地位作用、構成因素、實施原則、建設目標等進行了全面系統的闡述。劉強認為總體國家安全觀的提出，表明我國已經在原有的非傳統安全觀的基礎上又向前邁進一步，其構成要素更加豐富具體、目標更加完善清晰、路徑更加多元廣泛，且具有鮮明的中國特色。

（二）安全風險與危機管理

貝克認為，社會制造出來的風險威脅到了人們的生存，其政治、經濟和法律制度都可能成為風險的源頭，而這并不易被察覺。琳恩·卓爾能表示全球范圍內的公共組織都必須要面對越來越頻繁出現的各類危機與挑戰，尤其對于可能出現的極端事件，更是要求公共領域的管理者具備危機管理的能力。《全球風險報告2015》的立場是未來十年人類將面臨諸如地區沖突、金融危機、全球氣候變化、傳染病的蔓延等巨大挑戰，這些復雜的危機所包含的諸多不確定性增加了我們管理的難度，這也使全人類都更清楚地認識到合作與相互學習的價值和意義。余瀟楓則認為安全是最基本的公共產品，非傳統安全挑戰構成的并不是一個單一的安全問題或是安全威脅，而是一個具有整體、交織、符合、時變性質的“場域安全”。因此，現代政府必須要為國民提供更為全面的公共安全服務，以應對現代安全問題的挑戰。

（三）協同治理與機制建設

一方面，不確定性使得危機的預防和處置僅依靠政府的力量已經無法應對。因此，如何建立起一個全面的整合的危機管理體系， 不斷提升政府和社會的危機管理能力， 是公共危機管理的最大挑戰。另一方面，在實踐中，危機管理也暴露出許多的矛盾和問題，尤其是由于體制、機制上的不足令各主體在行動上無法協調。沙勇忠提出危機協同治理的主體主要有政府之間、政府與公民社會之間和公民社會之間三種類型。汪偉金認為協同能力是影響區域應急聯動效率的關鍵因素，影響協同能力的因素不僅有體制、機制的原因，同時還有硬件和軟件上的不足。

在這樣的背景下， 迫切需要引入和調動更廣泛的社會力量和資源， 進行危機協同治理。有學者認為危機協同治理是指在信息技術的支持下，社會多元要素參與合作、相互協調， 針對潛在的和當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。

（四）邊疆與民族地區的公共安全治理

我國有多個民族地區與鄰國接壤，同時在文化和宗教信仰上與其他地區存在較大的差異。趙世林指出共同的民族文化和認同意識使社會當中的成員產生一種向心合力，因此邊疆民族地區的社會內聚力更弱，也更容易出現社會失范現象。有關學者在對民族地區的公共安全治理現狀進行研究中指出，非傳統安全領域的公共安全問題在邊疆民族地區呈現出更加復雜化的趨勢，提出要加強邊疆民族地區的公共安全治理體系建設和能力現代化。這些特性令公共安全治理變得更為復雜和困難，也凸顯了安全合作的重要性。我國國家主席習近平同志提出并全面闡述了共同、綜合、合作、可持續的亞洲安全觀，為亞洲區域安全合作總體框架的確定和未來亞洲新安全合作機制的建立明確了宗旨、指明了方向。同時也為國際間公共安全體系的危機協同治理機制提供了一條可靠的研究路徑。

綜上所述，隨著我們對非傳統安全領域中公共安全問題的理解不斷加深，我們對風險和威脅的認識也愈加豐富，從而使我們緊迫地認識到現有的治理手段和管理機制還遠不足以應對未來的挑戰。

二、邊疆民族地區公共安全問題的多樣性與復雜性

（一）地理環境的復雜性與多樣性

我國邊疆民族地區地理環境極其復雜。與周邊國家既有陸路接壤，也有水路相連。地貌特征涵蓋丘陵、山地、平原、高原、草原、荒漠等。氣候條件也復雜多變，干旱、多雨、寒潮、暴雪等極端氣象現象時有發生。這種地理環境上的多樣性，就導致了在這些地區生活的少數民族在生產、生活、風俗習慣上與我國其他地區的群眾存在著巨大的差異。甚至于在某些地方，其生活生產方式與我們的鄰國更為相似。這種由地理環境所帶來地差異，直接影響了我國邊疆民族地區的公共安全問題。

首先是非法越境問題。大量的違法犯罪分子為了不被我國掌握其行蹤，往往采用非法越境的方式出入我國。這就對我國的邊境治安防控帶來了極大的挑戰。同時，由于無法完全掌握非法出入境人員的身份及其行蹤，因此難以對這些人員可能產生的危害進行預判。其次是走私問題。在邊境地區走私活動一直非常猖獗，不僅僅有民用物資的走私活動，更有涉及武器、爆炸物等嚴重危害社會公共安全的國家重點管制物資。

（二）人口結構的多樣性與復雜性

隨著國內市場經濟發展不斷深化，邊疆民族地區中熟練掌握普通話的人員大量涌入東部沿海地區以獲得更多更好的發展機會，而留在本地的人群中逐漸呈現出“空心化”的特點。這種特點也帶來了新的邊疆民族地區公共安全情勢。一是農村社區的安全問題。由于離開的大多是年富力強的社群中堅，因此在較為偏遠的農村地區就缺乏足夠的年輕勞力以保障全村的安全。致使一些原來的“二賴子”等無業人員逐漸成為村霸，危害村里。二是語言隔閡帶來的“離心化”現象。懂得普通話的人員都離開了，而剩下的大多不懂得普通話。這就直接導致了全村完全無法與主流社會溝通，反而只能與邊境鄰國溝通交流，從而更容易被周邊國家乃至分裂勢力所拉攏。

（三）地緣政治的多樣性與復雜性

由于邊疆地區的地緣政治特性，因此邊疆民族地區往往也是我國與三股勢力斗爭的最前線。所謂三股勢力是指暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力。暴力恐怖勢力通過非法越境，頻繁出入我國，對偏遠地區實施滲透和蠱惑，企圖發展新的勢力和據點。民族分裂勢力抓住我國邊境地區也多為民族地區這一特點，大肆宣揚“復國主義”、“民族獨立”等分裂我國國家領土完整的言論，企圖達到其不可告人的政治目的。宗教極端勢力通過傳“歪經”、講“假經”、誦“黑經”誤導我邊境少數民族群眾，使得少數民族群眾對我們國家的大政方針政策產生誤解，從而達到他們分裂我國群眾的險惡用心。盡管他們各自的表現形式雖有所不同，但本質并無根本不同。因此，他們從一開始就是“你中有我，我中有你”，沆瀣一氣，同流合污。他們以宗教極端面目出現，以“民族獨立”為目的，一方面制造輿論，蠱惑人心，一方面大搞暴力恐怖活動，破壞社會安定。

三股勢力的存在，對我國邊疆民族地區的公共安全帶來了嚴峻地挑戰。首先是對抗行為加劇。近年來國內涉暴恐分子與我國內安全機關之間的直接對抗進一步加劇，主要表現為一旦偷渡活動失敗就立即發動所謂的“就地圣戰”，現實危害持續攀升。其次是傳播方式更為快捷和隱秘。境外三股勢力通過新型即時通訊軟件和特殊輸入法軟件對國內的涉恐人員進行遙控和培訓，以提升這些人員的“專業技能”。這也同時增加了我們安全機關偵辦的難度。

三、解決邊疆民族地區公共安全問題的基本路徑

（一）不斷完善公共安全領域的基礎建設

要不斷加強針對公共安全領域的基礎建設投入力度，全面鋪設天網系統，將監控區域進一步輻射覆蓋至鄉村一級，盡快實現全境范圍內的無死角監控。實現對違法犯罪分子的有力威懾。另一方面，要加強基層公共安全機關的隊伍建設和人員配置。使人員配備向基層傾斜，確保基層公共安全有人管、管得到。同時與之配套的各項設施和設備也應該相應地補齊，從而實現基層公共安全隊伍的現實作用。

（二）不斷創新公共安全綜合治理機制

切實發揮基層組織和群眾的守望作用。建立村民委員會、居民委員會和社區工作委員會基層公共安全報告制度，確保每個行政村（社區）配備至少一名專職或者兼職公共安全員，明確其所擔負的公共安全職責和任務，以利于及時發現、及時制止、及時報告涉及公共安全的問題。抓緊完善公共安全違法行為舉報獎勵制度，并大張旗鼓進行宣傳，動員和鼓勵群眾舉報公共安全違法行為。

（三）不斷提升公共安全服務水平

要不斷提升公共安全服務的水平，就必須實現公共安全服務的系統化、規范化和標準化。我們可以通過整理加工過往的成功經驗，配套以通訊與信息管理系統和資源管理系統，形成了完整的系統化的突發事件管理系統。為了便于表述和推行這一管理系統，將其所涉及的各個元素作標準化限定，使之成為科學的規范的系統。

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