城鄉統一建設用地法律管理制度構建探析

摘要：本文以城鄉一體化的基本認識作為出發點，分析城鄉統一建設用地法律管理制度問題，研究城鄉統一建設用地法律管理制度構建方式方法。

關鍵詞：城鄉一體化；建設用地法律管理制度；構建

中圖分類號：F301；D922.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0267-01

作者簡介：趙沛（1982-），漢族，山東濰坊人，法學學士，濰坊護理職業學院，研究方向：法律制度。

一、引言

城鄉一體化是中國現代化和城市化發展的一個新階段，將城市和農村，農業和工業，城市和農村的村民作為一個整體，統籌規劃的綜合性研究的所有領域，改變二元經濟機構不平等的國民待遇、互補的產業結構，從而使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。

二、城鄉一體化的基本認識

城鄉一體化的理論，是我國在實踐中總結出來的符合中國國情的經濟結構[1]。城鄉一體化是要把城市與鄉村的發展作為一個整體統籌考慮，所以涉及面廣泛，包括政治、經濟、社會、文化、法律等各個方面；城鄉一體化是城市與農村之間雙向互利，幫助農村改變落后的局面。城鄉一體化是用系統全面的觀點來發展，注重城市和農村相互補充的可持續發展。

三、城鄉統一建設用地法律管理制度問題

（一）土地流轉缺乏相應的法律指導和市場配置

隨著科學技術不斷地發展和進步，帶動農業技術的不斷進步，農業產值也不斷增加，再加上城市建設用地不斷擴大，需求農業土地就越加緊迫，進而導致農村土地流轉數量加劇。但是，由于我國法律主張集體建設用地可以在集體成員之間流轉，并沒有規定建設用地的市場化的交易，這就導致土地流轉方式單一，容易產生不規范的土地流轉方式，嚴重損害農民的權益。另一方面，我國法律規定農業用地不得直接上市交易，所有的城市土地都屬于國家所有。中央給各個地方政府劃撥建設用地指標，完全以行政手段來配給土地市場的供給。可見，我國土地流轉也缺乏相應的法律指導和市場配置。

（二）土地產權的主體不夠明確

我國《土地管理法》和我國《物權法》規定，農村集體土地的權利主體是集體所有，從性質上來說，村民委員會不屬于我國對于社團組織分類中的法人一類，它只是一個村民自治組織而己，不是一個能獨立行使權力能力的組織最終，導致農民的所有權地位形同虛設。由于是國家調控集體建設用地的產權，容易導致土地所有權與經營管理權混淆情況出現。

四、研究城鄉統一建設用地法律管理制度構建方式方法

（一）建設用地市場制度人憲需要一個完整的憲法規范體系

因為我國現有的建設用地市場制度的特殊背景因素，土地流轉制度是一個從非常態向常態轉變的市場制度，所以市場制度的核心要素需要現有的法律制度甚至是憲法制度加以確認和強調[2]。城鄉統一建設用地市場制度的核心要素主要包括：類化的市場主體、實質的市場公平和自由、完善的財產保障規范、正當的程序保障。在市場主體角度來說，應該區分為三類主體：作為宏觀調控的政府、作為市場主體的政府、集體建設用地主體。正確的規范作為調控的政府和作為市場主體的政府的關系是最重要的問題，規范的實現首先是要明確政府在兩種主體角色中的地位和權力、權利的界限及其協調，再者對農村建設用地市場主體的傾斜性保護制度也是有效的避免政府在兩種市場角色的轉換中權力濫用的有效制度保障，兩類利益沖突中農村建設用地主體權利優先的秩序構建，也能實現對政府行為的有效約束。

（二）建立市場統一的土地流轉制度

為了實現集體建設用地使用權在流轉方面的規范性，應該在城鄉一體化背景下，在建設用地市場統一的初級階段，就設立土地流轉前和流轉后的監管制度。首先，根據市場需求建立相應的土地供應市場，避免對建設用地供給和需求的混亂局面，應當建立嚴格的資格審批制度。其次，針對土地流轉以及土地權利和土地投資的增值的情況，應該建立健全集體建設用地流轉收益的分配模式，避免分配的不公平、不合理的情況產生。針對建設用地流轉的程序復雜性，可以設立城鄉建設用地市場的中介機構，使得集體建設用地使用權流轉的有序、規范運作。

（三）建立統一的土地產權制度

針對土地產權的主體不夠明確問題，建以保障和維護農民的土地產權和土地權利為核心的法律制度體系，落實農民對土地的各項權利和職責，確認不同主體平等進入權，完善土地統一登記制度，保障集體所有的土地應該享有與國有土地享有平等的權利，都應該享有相同的占有、使用、收益和處分的權利[3]。為確保土地財產權完整性、方便土地權利交易，國家應該為農民土地交易設立相應制度，提供完善的服務體系。建立集體建設用地管理相關制度和監督監管機制，保障土地管理的合理合法。

五、結語

隨著我國法律法規制度的不斷完善，法律體系的不斷構建，城鄉建設用地統一市場逐漸會從建立走向成熟，城鄉建設用地產權制度、建設用地征收制度以及建設用地管理制度也會日趨完善。

[參考文獻]

[1]羅亞海.城鄉統一建設用地法律管理制度構建[J].求索，2016，04（12）：39-45.

[2]黃延廷，張珂.城鄉統一建設用地市場法律制度的構建[J].江蘇農業科學，2015，03（21）：394-397.

[3]阮興文.構建城鄉統一建設用地市場法律制度[J].社科縱橫，2014，08（06）：90-92.