政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式研究

劉寶全

摘 要 近兩年來(lái)，政府和社會(huì)資本合作模式在我國(guó)的應(yīng)用和推廣越來(lái)越廣泛，PPP模式的大幅度推廣有助于公共服務(wù)效率的提高，使社會(huì)資本的投資機(jī)會(huì)更多，在政府和社會(huì)資本合作的模式當(dāng)中，前景十分被看好，但是也有許多人對(duì)這個(gè)模式?jīng)]有足夠的認(rèn)識(shí)和了解，基于此，本文就對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式的基本概念以及政府和社會(huì)資本合作模式的運(yùn)作方式和核心理念予以研究。

關(guān)鍵詞 政府和社會(huì)資本 PPP模式 運(yùn)作方式

一、前言

隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，今年在我國(guó)逐漸大力推廣和應(yīng)用政府和社會(huì)資本合作模式，但是在推廣的過(guò)程當(dāng)中，依舊還有許多人對(duì)這個(gè)政府和社會(huì)資本合作的模式了解的還不夠深入和透徹，也有一部分人在理解和認(rèn)識(shí)上依舊還存在著許多誤區(qū)，解決這個(gè)問(wèn)題對(duì)于人民日后的發(fā)展有著十分有利的作用，同時(shí)，對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有著積極的意義。

二、PPP模式的基本概念

政府和社會(huì)資本合作模式就是公私合營(yíng)模式，其簡(jiǎn)稱(chēng)是PPP模式，這個(gè)模式的特點(diǎn)是政府會(huì)在經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程當(dāng)中都有參與，并因此受到國(guó)內(nèi)外各界的廣泛關(guān)注。這種公私合營(yíng)的模式把政府的一部分責(zé)任，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)移到社會(huì)主體或是企業(yè)的手中，政府和社會(huì)主體建立起共同體的關(guān)系，這種關(guān)系保證能夠共同分享利益、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并保證能夠一直一起合作到經(jīng)營(yíng)的結(jié)束，這樣能夠減少政府在財(cái)政方面的負(fù)擔(dān)，降低社會(huì)主體在投資等方面的風(fēng)險(xiǎn)。政府和社會(huì)資本合作的模式通常對(duì)于公益性比較強(qiáng)的廢棄物的處理以及廢棄物處理的某一環(huán)節(jié)更為合適，就像有害廢棄物的處理以及生活垃圾的填埋和焚燒等環(huán)節(jié)的處理。[1]

PPP模式當(dāng)中的PPP的全稱(chēng)是Public Private Partnership，其常用的中文意思公共私營(yíng)合作機(jī)制，指的是為了基礎(chǔ)設(shè)施或是項(xiàng)目的建設(shè)，或者政府為了提供一些服務(wù)或是公共物品而依據(jù)一定的方法和程序，用政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)合同以及經(jīng)營(yíng)協(xié)議等等作為基礎(chǔ)與一些社會(huì)力量形成的伙伴關(guān)系，將雙方的義務(wù)以及權(quán)利都明確下來(lái)，充分的發(fā)揮出雙方的優(yōu)勢(shì)，并且運(yùn)用簽署合同的方法，去保證合作能夠順利地完成，政府通過(guò)社會(huì)或是企業(yè)的力量，向人民群眾提供一些公用產(chǎn)品以及服務(wù)的措施，并通過(guò)這種手段來(lái)提高政府的供給效率以及質(zhì)量，進(jìn)而最后能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)合作的雙方都更加有利的效果，比預(yù)期的某一方的單獨(dú)行動(dòng)效果都更加可觀。

三、PPP模式的運(yùn)作方式以及核心理念

（一）運(yùn)作方式

1.經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)能夠完全將投資成本進(jìn)行覆蓋，并且有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)的項(xiàng)目，可由政府授予其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用BOOT（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交）或是BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）等模式進(jìn)行推廣和實(shí)施。根據(jù)法律展開(kāi)相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等過(guò)程，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐漸實(shí)行其特許經(jīng)營(yíng)。

2.準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)過(guò)程當(dāng)中的收費(fèi)不能夠?qū)⑼顿Y的成本進(jìn)行覆蓋以及需要政府進(jìn)行部分資金及資源補(bǔ)貼的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)附加的部分進(jìn)行直接投資進(jìn)行分股或是補(bǔ)貼等方式，運(yùn)用BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）等模式進(jìn)行推進(jìn)。要建立投資、價(jià)格和補(bǔ)貼的協(xié)同機(jī)制，為投資者能夠得到合理的收益創(chuàng)造積極的條件。[2]

3.非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏使用方的付費(fèi)基礎(chǔ)、回收成本主要依靠政府付費(fèi)的方式的項(xiàng)目，可運(yùn)用政府的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，采用BOO的模式（也就是建設(shè)擁有運(yùn)營(yíng)的模式）以及委托運(yùn)營(yíng)等模式進(jìn)行促進(jìn)和推動(dòng)。對(duì)于需要購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)容的確定要合理，將有限的資金放在必需的方面，將資金的使用效率大大提高。

對(duì)于政府和社會(huì)資本合作模式的具體運(yùn)作過(guò)程，一張圖就可以很清晰地表現(xiàn)出來(lái)，具體如圖1：

（二）核心理念

1.物有所值。在國(guó)家財(cái)政部對(duì)于政府和社會(huì)資本合作模式發(fā)布的相關(guān)指導(dǎo)文件中，物有所值一詞出現(xiàn)的頻率最高。在這個(gè)文件當(dāng)中，對(duì)于物有所值有一套績(jī)效評(píng)價(jià)的體系，從合作項(xiàng)目前期的論證、公私合營(yíng)項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)再到招投標(biāo)和過(guò)程監(jiān)管，直至最后項(xiàng)目移交結(jié)束，各階段納入評(píng)價(jià)和考核的體系當(dāng)中。從另外一種意義上來(lái)說(shuō)，中央政府雖然慢慢地從項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施當(dāng)中退了出去，但是中央政府在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程當(dāng)中，對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管更為規(guī)范、嚴(yán)格和系統(tǒng)。這一模式對(duì)于社會(huì)當(dāng)中的投資者的專(zhuān)業(yè)水平也有著更高的要求。[3]

物有所值這一核心理念就是采用政府和社會(huì)資本合作的模式，這一模式比原來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)性承包與政府自身負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)相結(jié)合的模式要更加良好。政府和社會(huì)資本合作的模式當(dāng)中，項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期的成本都比原來(lái)的模式要低上許多，而且，在本模式下運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施為人們提供了更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

2.共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)發(fā)改委以及財(cái)政部的相關(guān)政策以及發(fā)布的文件的要求，對(duì)于在中央政府支持和鼓勵(lì)的政府和社會(huì)資本合作的模式中，最重要的一個(gè)原則就是風(fēng)險(xiǎn)和收益二者之間要平衡，將項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)合理地分配給政府以及社會(huì)資本二者之間，而且從原則上來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程當(dāng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)以及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)均是由社會(huì)資本一方承擔(dān)，政府方面承擔(dān)著在政策調(diào)整、法律法規(guī)以及最低需求方面的風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于一些自然災(zāi)害等人為因素不可以抗拒的風(fēng)險(xiǎn)則需要由政府和社會(huì)資本二者共同承擔(dān)。依照以上的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的分配情況，可以基本確定政府和社會(huì)資本在合作的過(guò)程中，二者的權(quán)利、責(zé)任以及利益的劃分問(wèn)題。也就是說(shuō)，社會(huì)投資人對(duì)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及投資等方面負(fù)主要責(zé)任，但是與此同時(shí)也享受其相對(duì)應(yīng)的利益。[4]

四、結(jié)語(yǔ)

在對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式進(jìn)行了研究和分析之后，對(duì)于公私合營(yíng)的模式的概念，人們有了更深層次的理解，而且對(duì)于公私合營(yíng)的模式的運(yùn)作方式和核心理念也有了更加透徹的理解。隨著人們對(duì)于政府和社會(huì)資本合作模式理解的不斷深入，人們對(duì)于政府和社會(huì)資本合作模式的應(yīng)用也就會(huì)越來(lái)越廣泛，這對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步有著積極的意義。

（作者單位為河南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查四處）

參考文獻(xiàn)

[1] 楊璐瑤，張向前.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、社會(huì)資本合作（PPP）促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展——基于居家養(yǎng)老分析[J].哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（01）：79-87.

[2] 吳哲坤，于曉丹.關(guān)于政府和社會(huì)資本合作（PPP）的初步研究分析和探討[J].中國(guó)工程咨詢，2015（04）：35-37.

[3] 歐純智.政府與社會(huì)資本合作的善治之路——構(gòu)建PPP的有效性與合法性[J].中國(guó)行政管理，2017（01）：57-62.

[4] 孫斌，宋子健，李秀婷，許健，董紀(jì)昌.政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式研究進(jìn)展及其面臨的挑戰(zhàn)[J].新疆社會(huì)科學(xué)，2016（05）：122-128.