行政訴訟集中管轄的悖論及其克服

摘要：行政訴訟集中管轄制度在一定程度上減少了地方政府對(duì)法院的干預(yù)，但是由于這種方案本身治標(biāo)不治本，自然也就難以徹底根除行政權(quán)力對(duì)行政訴訟的干預(yù)。筆者為了嘗試根本的解決這個(gè)問(wèn)題，對(duì)行政訴訟集中管轄問(wèn)題進(jìn)行具體的分析，并在此基礎(chǔ)提出了改善的思路。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；集中管轄；悖論與克服

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）11-0187-02

作者簡(jiǎn)介：顧家豪（1994-），男，漢族，上海人，華東政法大學(xué)，本科在讀。

行政訴訟集中管轄是為了解決行政權(quán)力干預(yù)行政訴訟的一個(gè)變通方案，一方面這種方式的確在某種程度上讓民眾對(duì)于行政訴訟有了一定的信心，一定程度上減少了行政權(quán)力對(duì)于行政訴訟的干預(yù)，但是，另一方面，行政訴訟集中管轄制度并沒(méi)有從根本上改變行政權(quán)力干預(yù)行政訴訟的現(xiàn)狀，僅僅進(jìn)行交叉管轄，提高審理的法院審級(jí)，只是一個(gè)治標(biāo)不治本的方案。

一、行政訴訟集中管轄制度

（一）概念內(nèi)涵

行政訴訟管轄是法院對(duì)于受理一審行政案件的一個(gè)分工和權(quán)限劃分，一般而言，行政訴訟管轄采用的原告就被告原則，涉及不動(dòng)產(chǎn)的案件適用不動(dòng)產(chǎn)所在地的特殊地域管轄的規(guī)定。對(duì)于涉及限制人身自由的行政強(qiáng)制措施的案件，也采用特殊地域管轄，即由原告或被告所在地法院管轄。但是由于司法行政化，行政案件特別容易受到行政權(quán)力的干預(yù)。為了解決這個(gè)問(wèn)題，相關(guān)部門對(duì)原有的行政訴訟管轄制度進(jìn)行了修正，從而制定了行政訴訟集中管轄制度。

行政訴訟集中管轄制度的核心是將案件交由特定法院集中管轄和審理，以實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置。行政訴訟集中管轄制度提高了案件管轄集中度，集中管轄制度將案件集中到地位較為高、審判水平較高的法院進(jìn)行審理。通過(guò)異地交叉的管轄方式，減少地方政府對(duì)于行政訴訟的干預(yù)。

（二）實(shí)踐現(xiàn)狀

1.立案難。行政訴訟實(shí)踐中立案難，雖然法律規(guī)定行政案件立案采取登記制度，只要符合法律規(guī)定的都應(yīng)該立案，但是實(shí)踐中由于受地方保護(hù)主義影響，以及法官本身不獨(dú)立，法院本身也會(huì)進(jìn)行地方保護(hù)，造成行政訴訟實(shí)踐中立案很困難。

2.審判難。2014年法院審理行政一審案件的收案數(shù)是141880件，結(jié)案數(shù)是130964件，其中判維持的案件數(shù)是14424件，撤銷的有10452件，駁回的有12353件；2015年法院審理行政一審案件的收案數(shù)增加到220398件，結(jié)案數(shù)是198772件，其中維持的案件有9359件，撤銷的有14581件，駁回的有36172件。①?gòu)倪@組數(shù)據(jù)可以看出判駁回和維持的案件比例是很大的，而判決維持和駁回的案件實(shí)際上就是支持政府的具體行政行為。這就直接反映了法院審判案件中對(duì)于行政機(jī)關(guān)的維護(hù)。而撤銷的案件數(shù)量就是原告勝訴的案件數(shù)量。2014年勝訴率為7.98%，2015年為7.34%，從過(guò)低的勝訴率也可以看出行政權(quán)力對(duì)于行政訴訟的干預(yù)是非常嚴(yán)重的。

二、行政訴訟集中管轄存在的問(wèn)題

（一）不能消除行政干預(yù)

行政訴訟集中管轄，主要是通過(guò)中級(jí)法院對(duì)案件進(jìn)行指定管轄，這種方式一定程度上可以避免基層行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，但是在遇到市和省的具體行政行為被訴的時(shí)候，無(wú)法避免市級(jí)和省級(jí)的行政權(quán)力的干預(yù)。

（二）上移的行政干預(yù)

中院集中指定基層法院管轄的方式，當(dāng)遇到更高級(jí)別的行政權(quán)力干預(yù)的時(shí)候也是沒(méi)有用的。

（三）交叉干預(yù)

中院集中指定基層法院管轄，雖然這種跨區(qū)域的管轄實(shí)踐中確實(shí)減少了一定的行政干預(yù)，但是并不能避免全部的行政權(quán)力干預(yù)，哪怕是來(lái)自基層的行政權(quán)力干預(yù)，尤其我國(guó)是人情社會(huì)，交叉干預(yù)仍然存在。

三、行政訴訟集中管轄制度無(wú)法根治的原因

（一）法院權(quán)威不高，法院不獨(dú)立

行政權(quán)力控制法院的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)，這就使得法院無(wú)法獨(dú)立于行政權(quán)，無(wú)法與行政權(quán)處處對(duì)抗，在審判中無(wú)法做到中立客觀。法院在行政機(jī)關(guān)的面前，權(quán)威性不夠。行政訴訟集中管轄制度只是為行政干預(yù)設(shè)定一點(diǎn)困難，讓行政干預(yù)改變方式而已，只要行政權(quán)掌控法院的人和財(cái)兩大最重要的權(quán)力，只要法院不獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，任何制度上的改變都只是一個(gè)治標(biāo)不治本的方案。

（二）行政權(quán)在我國(guó)缺少有效的監(jiān)督

我國(guó)行政權(quán)在實(shí)踐中是高于立法和司法權(quán)的，而且缺少切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制，主要是行政權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督，外部監(jiān)督都遇到不小的阻力，不能達(dá)到應(yīng)有的監(jiān)督效果。而正由于行政權(quán)力過(guò)大，行政權(quán)對(duì)于司法權(quán)的干預(yù)是輕而易舉的，最終行政權(quán)還是能夠?qū)π姓V訟進(jìn)行干預(yù)。

（三）集中管轄未觸及問(wèn)題根本

集中管轄只是看到行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)后采用交叉管轄提高審級(jí)的方式來(lái)解決問(wèn)題，但是實(shí)際上并沒(méi)有設(shè)計(jì)司法權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)的根本制度，只是一個(gè)停留在表面的解決方案。

四、解決方案

（一）設(shè)立行政法院

大陸法系許多國(guó)家都有專門的行政法院，行政法院的法官只是審理行政案件，而且一經(jīng)任命不得罷免，并且給予較高的福利工資待遇，讓行政法院獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，使得審判能夠中立、公平、公正。我國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)這種制度，專門設(shè)立行政法院，在行政法院的設(shè)置上可以采用現(xiàn)行法院一樣的方式，在全國(guó)各地省、市、縣設(shè)置，并且完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)。

（二）行政法院人事管理

行政法院的人事任命管理都應(yīng)該由最高院進(jìn)行統(tǒng)一的管理，可以從現(xiàn)有的普通法院中任命，或者通過(guò)考試從社會(huì)中選拔，無(wú)論什么樣的方式，都不能讓行政權(quán)力涉及法院人才的任命。而且，行政法院的法官上任后，不得罷免，法官不僅不受到來(lái)自行政權(quán)力的干預(yù)，而且也不受到法院內(nèi)部的干預(yù)，法官本身就應(yīng)該是獨(dú)立的。

（三）行政法院財(cái)力的管理

行政法院的財(cái)政獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，由行政法院系統(tǒng)來(lái)統(tǒng)一掌控和調(diào)配自己的經(jīng)費(fèi)，而且法官應(yīng)該享受高于社會(huì)一般水平且處于較高水平的待遇。這樣豐厚的待遇在留住優(yōu)秀人才的同時(shí)，也能讓法官不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問(wèn)題而模糊自身中立的位置。行政權(quán)無(wú)法從財(cái)力和人事上去影響法院，則行政法院就徹底脫離了行政權(quán)的掌控，這樣行政法院就可以徹底獨(dú)立于行政權(quán)，從而使得行政權(quán)難以干預(yù)司法權(quán)。

五、結(jié)論

異地管轄、交叉管轄、集中管轄等制度，是我國(guó)為了改變行政權(quán)對(duì)司法權(quán)過(guò)多的不利干預(yù)而對(duì)于管轄制度的修正，只是這種改變還是停留在表面的調(diào)整上，沒(méi)有觸及最根本、最根源的問(wèn)題。為了徹底改變這個(gè)問(wèn)題，筆者提出設(shè)立專門的行政法院，讓行政法院完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，期待能從根源上徹底解決問(wèn)題。

[注釋]

①中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，http：//data.stats.gov.cn/search.htm？s=行政案件.

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