防范國有資產流失的法律思考

關鍵詞：國有資產；流失；法律思考

中圖分類號：D922.291文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0185-02

作者簡介：賈玲玲（1986-），女，漢族，河北石家莊人，河北經貿大學法學院，法律碩士在讀，就職于河北省高級人民法院，研究方向：民商法。

由于我國國有企業自身的特殊性，國有產權交易也有其自身的特性，其呈現出的復雜性、廣泛性是其他國家所沒有的，再加上法律對該問題沒有明確規定，造成國有資產在產權交易過程中的驚人流失。正因為如此，出臺相關法律進行國有產權保護就顯得尤為緊迫。為了切實解決國有資產保護問題，國家頒布了《企業國有資產法》，該法的出臺對規范國有產權交易秩序、設立明確全面的監管辦法，奠定了堅實的法律基礎，填補了國資立法的空白，對今后國企改制、國有資產的整合以及整個國有經濟的戰略調整都具有積極意義。本文從明確履行出資人職能，實行管理權和經營權分離、對利益關聯方的規定、資產評估機構規定、建立國有資產監督機制、建立國有資產管理權力監督機制、建立法律追究機制等方面分別論述。

一、明確履行出資人資格的機構，實行國家管理權和企業經營權分離

首先，明確了國資委的地位，即具有國有企業出資人資格。依據《企業國有資產法》第十一條之規定，由國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構履行出資人的職能，即實行股東權利，因此該法明確規定了國資委“除依法履行出資人職責外，不得干預企業的經營活動”，同時法律還規定國資委可以委派股東代表參加股東大會和股東會議，并將具體情況和結果報告給國資委，這樣國資委就可以對國有企業產權情況有一個清晰的了解，其在制定改制方案時也更加客觀公正。

其次，對于國家出資設立企業明確了企業經營權屬于國有企業本身所有，實行國家管理權和企業經營權分離。這樣企業經營權就以法律的形式明確下來，保障了今后國有企業的自主經營，有利于國有企業迅速準確地抓住市場，不僅保護了國有資產的安全和價值，還提升了國有企業的競爭實力。

二、對交易關聯方的主體地位以及交易過程進行明確的法律規定

由于以前沒有法律對關聯方的主體進行明確規定，在產權交易過程中出現了很多實際購買者是該國有企業高管本人或者其親戚等相關人員，而表面上則有另外的人代替競買。本法為了杜絕這種現象，明確規定了關聯方的具體范圍，更方便了司法實務的操作性。

針對實際交易中存在的國有企業與交易關聯方暗中惡意進行串通，無償或者以不公平的交易價格成交，造成國有資產流失的問題，本法還做出了“國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司不得無償向關聯方提供資金、商品、服務或者其他資產，不得以不公平的價格與關聯方進行交易”的規定，切斷了國有公司和其關聯方的私下交易。同時，在產權交易過程中，國有企業還往往假借財產權讓、借款、為對方提供擔保等為名義，實際將國有資產轉移為個人資產。因此，本法規定了國有獨資公司、國有獨資企業今后再實行這種行為時，必須經過國資委的同意，同時還要經過本公司或者企業的股東權利大會或者股東大會的同意，而與關聯方有利益關系的董事還不能行使表決權，從而防范了“內部人控制”的局面，從根本上杜絕了通過產權交易過程造成國有資產流失的途徑。

三、對資產評估機構的資格、評估事項進行法律規定

由于資產評估機構是保護國有資產的第一道盾牌，因此對其相關的法律規定尤為關鍵。

首先，《企業國有資產法》明確規定了要委托依法設立的符合條件的資產評估機構，并對評估事項也有了嚴格規定，從而解決了以前資產評估市場該評估的不進行評估，不該評估的反而浪費了不少物力財力的現象。

第二，本法還規定資產評估機構應當對其作出的評估報告負責。這一點可以從根本上解決由于資產評估機構不規范而造成的國有資產流失問題。由于資產評估機構今后要擔負法律責任，其今后的評估工作勢必不敢像以前那樣隨便，更不會冒著承擔法律責任的危險與國有企業進行串通。

但是同時也應該看到，該法中沒有明確規定出資產評估機構的具體條件，而且也只是籠統地概括出評估項目和評估準則，沒有建立相應的行政和法律監督體制，這樣就很容易使該項規定形成一紙空文，達不到預期的實際效果，這一點應該在隨后的立法中加以補充。

四、建立健全完善的國有資產監督機制

在國有產權交易的各個環節中，都離不開國有資產監督機制，僅僅寄托國有企業通過內部自律而防止國有資產流失是很難實現的，必須依靠外部強有力的監督機制進行制約。《企業國有資產法》從行政機關監督、審計監督、社會監督以及個人監督四種監督渠道，均設立了監督機制，并實現監督之間的監督。

（一）行政機關監督。《企業國有資產法》規定了雙層行政機關監管。一層是通過各級人大常委會實施的監管，主要對本級人民政府履行出資人職責的情況和國有資產監督管理情況的專項工作報告進行監督；另一層是通過國務院和地方人民政府實行的監管，主要對其授權履行出資人職責的機構履行職責的情況進行監督。通過雙層監督體系，可以有效監督國資委在產權交易過程中的行為。

（二）審計監督。該法通過明確審計部門參加監管職能，對國有資本經營預算的執行情況和屬于審計監督對象的國家出資企業進行審計監督，從而把控整個國有資產交易的安全性，從而防止國有資產流失。

（三）社會監督。該法明確規定了社會監督，各級政府必須將國有資產交易狀況和監管工作必須向社會公布，從而保證了社會公眾的知情權，有利于監督國有產權的交易情況，從而防止國有資產流失。

（四）個人監督。雖然上述監督措施已經基本保障了國有資產交易的安全性，但難免有可能有疏忽的地方，國有資產涉及到國家的每一個公民，其都有義務保護好國有資產，故而該法也但鼓勵個人通過舉報、監督等方式，一旦掌握確實證據，可以向當地政府部門進行舉報。這樣就在整個社會中形成了監督機制，使得企圖侵占國有資產的行為無所藏匿。

五、建立約束國有資產管理者權力的制約機制

首先，對國有企業高管的任免進行法律規定。法律規定國有企業的高管必須經過國資委的任免，同時由職工代表的董事、監事必須由職工民主選擇產生，否則國資委有權撤免。同時建立國家出資企業管理者經營業績考核制度，對企業管理者進行年度和任期考核。這樣，保證了國有企業高管選任的透明度，同時還能保證企業管理者經營業務的有效性。

其次，限制了國有企業高管的部分權力。在國有企業外部，除經過國資委的同意，國有獨資企業、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業兼職，其他國有控股公司的高管也要經過股東會、股東大會的同意，否則不能在其他經營同類業務的企業中兼職；在國有企業內部，國有獨資公司的董事長未經國資委的同意，不得兼任經理，國有資本控股公司的董事長未經股東會、股東大會的同意，也不得兼任經理，以及董事、高管都不得兼任堅事。目的就是限制國有資產管理者的權力無限膨脹，避免公司內部的監事形同虛設，切實發揮監管的職能，最終達到保護國有資產的目的。

六、建立明確的法律責任追究機制

《企業國有資產法》對法律責任追究機制進行了詳細的劃分。首先，對國資委、國有企業的高管以及資產評估、審計機構的何種違法行為應當接受處分都做出了明確的規定，其中，對國有企業的高管違反本法規定，可以免職，對于因貪污、受賄等經濟犯罪而接受處罰的人員，終身不得再擔任國有企業的高管，而資產評估機構以及審計機構的弄虛作假行為應當追究相應的法律責任，構成犯罪的，也要追究相應的刑事責任。

通過上述對《企業國有資產法》詳細法律規定的分析可以看出，國家對保護國有資產的堅定決心，彰顯了國家保衛人民利益的態度，為今后國有資產發揮最優效能打下了堅實的法律基礎。