律師協會新規給律師戴上“緊箍咒”

王進喜

【摘要】司法部《關于進一步加強律師協會建設的意見》的出臺，既是充分發揮律師協會作用的重要舉措，更是落實黨的十八屆四中全會重要改革任務、深化律師制度改革的重要內容。在《意見》的指導下，律師職業行為規范建設與執行將實現常態化，律師協會規制職能與代表職能的關系將進一步明晰，兩結合管理體制將進一步深化。

【關鍵詞】律師協會 規制職能 兩結合管理 【中圖分類號】D926.5 【文獻標識碼】A

我國律師管理體制是隨著社會、經濟情勢的變遷而不斷變化的，經過30余年的建設，我國律師協會的職能與組織架構建設取得了重要的成績。但是在立法層面和實踐層面，律師協會的職能與組織架構建設還存在一些影響律師行業長遠發展的問題。十八屆四中全會提出要“加強律師事務所管理，發揮律師協會自律作用，規范律師執業行為，監督律師嚴格遵守職業道德和職業操守，強化準入、退出管理，嚴格執行違法違規執業懲戒制度”。這些要求本質上都是圍繞律師管理提出的。在這樣的背景下，司法部《關于進一步加強律師協會建設的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺正逢其時，既是充分發揮律師協會作用的重要舉措，更是落實黨的十八屆四中全會重要改革任務、深化律師制度改革的重要內容。

進一步強化律師協會的自律職能，推進律師職業行為規范建設常態化

1996年《中華人民共和國律師法》（以下簡稱《律師法》）明確規定：“律師協會是社會團體法人，是律師的自律性組織。”這一規定一直承襲至今。長期以來，理論和實踐都對律師協會是社會團體法人強調的多，而對律師協會的自律性強調的少，忽視或者不重視《律師法》賦予律師協會的法定管理職責。這在實踐中主要表現為落實《律師法》規定的法定職責的律師協會組織機構還不夠健全，作為自律常態手段的行業規范和懲戒規則還不夠完善，律師協會自律主動性還不夠強，自律管理能力需要進一步提升，職能作用有待進一步發揮。

如前所述，2007年《律師法》擴大了律師協會的規制性職權，與此同時，中國律師隊伍迅猛發展，迄今為止已逾30萬人，十八屆四中全會也明確規定律師隊伍是社會主義法治隊伍的重要組成部分，提出了從律師中選任法官、檢察官等法律職業人員的制度設計。如果不在律師協會的組織機構、管理手段、管理能力方面加強律師協會的建設，很難相信律師協會能夠勝任其法律規定的職責。《意見》的相當篇幅都可以從加強律師協會的規制職能角度來理解。例如，《意見》指出，應當進一步加強律師協會紀律建設，健全完善律師不良執業信息記錄披露和查詢制度，建立健全符合律師行業特點的懲治和預防腐敗體系，完善律師實習制度，健全完善律師執業活動的考核制度。這些舉措將進一步強化律師協會的自律職能，推進律師職業行為規范建設與執行的常態化，對律師協會職能的有效發揮和律師隊伍的科學發展具有重要意義。

突出律師協會規制職能，懲戒律師違規違紀行為

1996年《律師法》明確規定：“律師協會是社會團體法人，是律師的自律性組織。”所謂律師協會是社會團體法人，是指律師協會是廣大律師利益的代表組織，所謂律師協會是自律性組織，是說律師協會同時是律師行業的規制主體，是在代表國家對律師行業進行管理。然而，這兩種職能是存在一定沖突的。2013年中華全國律師協會《關于進一步加強和改進律師行業懲戒工作的意見》就曾指出，目前律師行業懲戒工作中還存在著一些問題和不足，表現之一就是“一些地方律師協會在思想認識上存在著‘家丑不外揚的想法和‘從輕處罰就是保護律師的認識，因此，對違規行為能從輕就從輕，能不追究就不追究，大事化小，小事化了，使違規違紀行為得不到應有的懲戒，懲戒工作失之于寬，失之于軟”。這就是“規制者為被規制者所俘獲（regulatory capture by the regulated）”現象，是立法規定的律師協會規制職能與代表職能關系界限不清晰的表現。2007年《律師法》第46條規定，律師協會應當履行下列職責：保障律師依法執業，維護律師的合法權益；總結、交流律師工作經驗；制定行業規范和懲戒規則；組織律師業務培訓和職業道德、執業紀律教育，對律師的執業活動進行考核；組織管理申請律師執業人員的實習活動，對實習人員進行考核；對律師、律師事務所實施獎勵和懲戒；受理對律師的投訴或者舉報，調解律師執業活動中發生的糾紛，受理律師的申訴；法律、行政法規、規章以及律師協會章程規定的其他職責。上述職責中律師協會的行業代表功能與律師協會的規制功能是混雜的，律師協會的規制職能并不突出。

針對上述問題，《意見》規定要進一步加強紀律建設。要“健全完善投訴受理、調查、聽證處理、復查申訴等工作程序，加大對律師違法違規行為查處力度，做到有投訴必受理、受理必調查、違規必懲戒、處理結果必回復。加強行政處罰與行業懲戒的工作銜接” 。與此同時，《意見》在組織建設、制度建設、經費保障等方面，都突出了加強律師協會規制職能建設的重要性。《律師法》是據以界定律師協會職能和組織架構的基礎文件。為了保證律師協會規制職能得到充分實現，未來應當對《律師法》的相關規定進行修改。在律師協會的職責上，應當形成以律師協會的規制職責為首要任務，職責系統、全面，各職責界限合理清晰的職責體系。與此同時，在律師協會的組織建設上，應當加強與規制職能相對應的組織機構建設，在人員、組織、經費等方面切實加強律師協會的自律能力。

司法行政機關如何扮演好監督者、指導者的角色，是律師管理體制的大問題

《律師法》第4條規定：“司法行政部門依照本法對律師、律師事務所和律師協會進行監督、指導。”司法行政機關對律師協會的監督，應當是代表國家對律師協會承擔的各項職能的監督。然而，盡管《律師法》就律師協會的職責進行了規定，但是對律師協會履行職責的情況沒有涉及績效考核機制，從而使得司法行政機關無法對律師協會依法進行監督。從實踐來看，司法行政部門對律師協會往往采取行政管理方式，律師協會被視為司法行政部門的下屬部門。這種監督方式，背離了兩結合管理中司法行政機關進行宏觀管理的初衷，導致司法行政機關與律師協會之間的關系、權限糾纏不清。司法行政機關如何扮演好監督者、指導者的角色，是律師管理體制的大問題。

《意見》在司法行政機關對律師協會的監督方面做了更為明確的規定。《意見》指出，各級司法行政部門要強化各項規范制度的監督執行，組織開展有關法律法規規章中的對律師協會、律師事務所和律師進行的專項檢查，針對檢查中發現的問題，督促有關律師協會、律師事務所和律師切實抓好整改，保證各項規范制度得到貫徹落實。各級司法行政部門要把加強律師協會建設列入重要議事日程，經常聽取協會工作匯報，及時研究解決協會工作中遇到的困難和問題。要支持律師協會依法依章程履行職責，充分發揮協會行業自律管理和服務作用。健全完善司法行政部門律師工作管理機構和律師協會之間的重要情況溝通機制，進一步提高律師工作管理水平。與此同時，《意見》也強調了司法行政機關在完善保障政策方面的重要職責。《意見》要求各級司法行政部門要積極協調有關部門，為律師協會開展工作提供必要的支持，進一步研究解決律師協會秘書處人員編制、經費的有關問題。

這些規定，將司法行政機關對律師協會監督、指導工作進行了細化，有利于實現對律師協會監督、指導的常態化和規范化。各級司法行政機關應當認真落實，通過制定規范性文件厘清對律師協會進行監督、指導的范圍、程序和責任，在人力、物力、財力方面為律師協會的建設提供切實支持，并對實踐經驗加以總結，從而最終在立法中確定監督的范圍、監督的目標、監督的程序，實現兩結合管理體制的進一步深化。

（作者為中國政法大學法學院教授，律師學研究中心主任）

【參考文獻】

①《司法部出臺<關于進一步加強律師協會建設的意見>》，《法制日報》，2016年12月2日。

責編/宋睿宸 美編/王夢雅