檢察權在行政領域的檢察監督

摘要：十八屆三中，四中全會中均對行政執法程序的規范提出相應要求，為使行政權被約束而進一步提出政府權力清單制度。我國檢察權的性質大多出現于刑事領域，對于行政執法的監督并不嚴格。當前的行政檢察監督存在三方關系矛盾，監督之后，立法分散，方式匱乏等多方困境，但大量的實踐經驗說明，行政檢察監督的存在是切實必要的，其不僅能促進立法的完善，還能使得權力之間實現相互制約，公共利益得以維護，完善當前的行政檢察監督機制的多方構建，亟待進行。

關鍵詞：行政檢察監督；困境；必要性；完善建議

中圖分類號：D926.34文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0140-02

作者簡介：王彥祺（1994-），女，中國石油大學（華東），碩士研究生在讀，研究方向：憲法與行政法學。

一、檢察權監督行政權的現狀與困境

（一）監督困難性

行政檢察監督往往存在監督困難的情形，一方面，檢察機關對于行政機關的某些自由裁量行為監督困難，例如，行政決策常常不需要法律作為監督。多數行政決策涉及社會公共資源的分配，但卻不需要太多法律作為依據，監督與制約僅僅局限于程序之上，而對于實體上的行政決策無法嚴加管束，檢察監督只有在某一具體行政行為明顯的違背常理或者嚴重的損害公共利益和國家利益時方予以行使。另一方面，訴訟監督困難，行政機關基于其本身地位的特殊性而導致本身案件稀少，行政機關存在干預法院的立案的情形，檢察機關存在懼怕會激化三方的矛盾的顧慮。

（二）監督的滯后性

行政檢察監督應為全方位的法治監督，即在事前進行監督，防止違法行為的產生；事中監督，確保行政行為合法；事后監督，保證行政行為及時糾正與執行。而當前的行政檢察監督大多為事后監督，在行政執法過程中缺乏有效地監督力量保證行政行為的合法性，在訴訟過程中檢察機關亦不存在必須出庭的法律依據，只有在行政判決生效后存在不合理或有明顯錯誤時，檢察機關方以抗訴形式維護公正，此種監督方式在程序上及時間上存在嚴重滯后性，行政相對人不能得到及時有效地監督。正如樊華中教授所講：我國當前的行政檢察的監督對檢察機關法律監督的地位有所縮減，行政法律監督的目的不能實現，我國的行政法律監督應實行全面監督原則。

（三）立法的分散性

現行的立法中，有關行政檢察監督的規定散見于憲法，行政訴訟法，檢察院組織法，相應的司法解釋等有關法律文件，但只對行政檢察監督做粗略的定義，對于行政檢察監督的范圍，監督的方式，監督的保障等均缺乏明確的法律規定。這種立法缺失的現象，導致行政檢察監督師出無名，沒有具體的，可操作性強的規定作為依據，造成檢察機關在實踐中監督行政行為時沒有具體的法律條文作為支撐，不僅會使檢察機關感到監督無力，還會使得行政機關產生抵觸心理。

（四）方式與途徑的匱乏性

其一，從當前的檢察權監督行政權的監督機制來看，其缺乏可行合適的監督方式。目前我國的行政檢察監督多采用檢察建議的形式，而其性質可定義為對行政機關行政行為的一種不認可，或者是一種異議的現象，并不具有強制性，行政機關對于檢察機關的處理可采取積極的撤銷或改正的方式，也可采取消極的不作為。其二，目前的監督的途徑僅靠檢察機關依據自身的職權而發現，此途徑遠遠不能滿足行政檢察監督的要求。行政相對人由于行政機關地位的特殊性而不敢或不能申請行政監督，這使得公民的有效參與嚴重缺乏，在如此匱乏的監督途經下，行政檢察監督并不能起到良好的效果。

二、行政檢察監督的必要性

（一）檢察權的完善

基于國家的法律監督機關的地位，檢察機關對于行政機關的監督，一方面可從實體上對檢察權予以完善。使得檢察范圍得以擴展，檢察系統內部的行政檢察力量予以提升。另一方面，檢察資源分配呈現不均的狀態，行政檢察監督使得檢察權真正的做到全方位的監督，突破訴訟監督的局限，在司法領域與非司法領域可得到均勻的配置，鞏固國家法律監督機關的地位。

（二）權力的制約與均衡的要求

出于三方權力機關平行的狀態，現行的監督機制中，行政執法的監督與約束缺乏強有力的保障機制，以檢察權監督行政權，符合權力制衡的需要。由于行政權范圍大，自由裁量性大，強制力強等特點，行政權不作為，亂作為的現象時有發生，難免會造成不公平現象的產生。檢察機關以監督的形式介入可保證行政機關行政行為的合法性，使得自由裁量權受到一定的約束。亦可促進行政權，司法權在一定的程度上得到銜接，形成分權制衡，權受監督的框架。

（三）公共利益維護的需要

在社會主義法治國家的背景下，建設服務型法治政府是當代法治發展的迫切要求，行政執法與決策往往關乎公共利益，加之行政機關的干預能力極強，使得行政機關亦是侵犯公民權利最多的機關，造成此種現象的發生與行政權的行使缺乏制約與監督是密不可分的。一方面，行政檢察監督可將違法行為與不合理的行政行為及時遏止。另一方面，對于無人起訴卻嚴重危及社會的公共利益行政不作為但行政相對人懼怕起訴的現象（例行政機關對于環境污染行為怠于行使行政職權的行為），支持起訴或提起行政公益訴訟，使得行政權得到制約和監督，公共利益得以維護。

三、行政檢察監督的完善建議

（一）立法制度的完善

法治完善，立法先行，檢察權監督行政權的過程中之所以會出現監督不力或怠于監督的現象，多數的原因是由于沒有明確的法律條文作為支撐，從立法制度上的完善刻不容緩。一方面，完善《人民檢察院組織法》對行政檢察監督的規定，對其監督的方式，監督的內容，處理的方法等方面明確檢察權對于行政行為在實體上的監督，在程序上，規范檢察機關的行政檢察監督程序，除達到以檢察權監督制約行政權的目的外，檢察權與行政權的相輔相成亦不容忽視，即行政執法與刑事司法的兩法銜接。另一方面，行政機關的遵守與執行仍是我們不可忽略的問題，檢察權對于行政權的檢察監督應明確的規定于《行政訴訟法》，《行政許可法》，《行政強制法》等有關的行政權行使的文件中。

（二）監督范圍的明確

1.訴與非訴領域

首先，行政執法過程需得到檢察機關的監督，體現行政檢察監督的預防違法性，但行政機關代表的是國家的公信力，全方位的行政執法監督難免會造成公信力下降，檢察資源浪費的現象發生，因此，行政執法領域主要針對以下幾方面進行行政檢察監督：其一，在有關行政強制行為涉及到限制或剝奪人身自由，或者侵犯公民的財產權利時；其二，內容關系社會資源的合理分配問題的行政許可；其三，所涉金額過多，甚至需要舉行聽證程序的行政處罰。其次，在行政訴訟領域，行政機關由于其地位的特殊性，使得行政相對人即使予以起訴，法院亦存在立案難的問題，因此，檢察機關的監督應貫穿于行政訴訟的全過程，而非局限于訴后，防止行政權對司法權的干預，采取直接監督與間接監督并行的方式，將檢察權在司法上的監督與行政執法上的監督處于并重的地位。

2.抽象行政行為與具體行政行為

對檢察權監督行政權應監督行政行為的范圍在學界引起了極大的爭議，主要有兩種觀點，第一種觀點認為，應采取全面監督的原則。第二種觀點則認為，只肯定具體的行政行為的行政檢察監督，而否定對抽象的行政行為的監督。可見具體行政行為的檢察監督在學界已經得到了認可，但對于抽象的行政行為是否應受監督人存在著爭議，筆者看來，抽象的行政行為雖不涉及某個或某些特定人的利益，但正是由于其不特定性，使得其涉及的范圍更加的廣泛，更應對其加強監督，例如，與憲法，法規相沖突的行政規章及其他規范性文件；明顯不合理抽象行政行為等，雖在監督上存在一定的難度，但具體行政行為與抽象行政行為一并監督的原則應是我們在行政檢察監督的過程中所應遵守的。

（三）監督方式的多樣化的完善

1.行政檢察建議

具體的行政檢察建議包括：對行政執法錯誤的糾錯建議，行政權行使不合理時的糾正建議，對行政不作為現象提出的處置建議，對行政執法與刑事司法的銜接領域，督促移送案件的移送犯罪案件的建議，但在之前的行政檢察監督中的檢察建議因缺乏強制性，只是建議性的文件，而檢察監督的制約效果并不明顯，因此，筆者認為，檢察建議在行政檢察監督的過程中可被賦予一定的強制性，使其對行政執法不合理甚至違法現象及時的加以制約。即使不能賦予行政檢察建議一定的強制力，亦須相應的檢察監督手段予以輔助。

2.支持行政相對人起訴

如前文所述，行政相對人基于雙方地位上的懸殊而對違法和不合理的行政行為不敢或不能起訴，即使起訴亦存在立案難的現象。使得行政相對人合法權益的保護與司法公正的進行均受到沖擊。筆者認為，一方面，當行政機關的行政行為明顯的侵犯了行政相對人的合法權益，行政相對人又基于心理上的恐懼懼怕起訴時，檢察機關應支持相對人起訴。另一方面，在法院不予立案或拒絕接收起訴材料時，對司法行為予以監督，保障司法行為的合法進行。

3.行政公益訴訟的提起權

對于沒有對自身利益產生直接損害的行政作為或不作為現象，公民往往持不予理睬的態度，但這并不代表性行政行為的絕對合法與合理，有些行政行為已經嚴重的危害到了社會公共利益，甚至國家利益。在此種涉及公共利益，卻又缺乏合理的起訴主體時，法律應賦予檢察機關提起行政公共利益訴訟的權利，從而使公共利益得以維護和保障，社會穩定得以維持，因此，行政公益訴訟亦為行政檢察監督的方式之一。

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