緊追權行使主體研究

戴雅婷++潘耀亮

摘要：國際法上的緊追權，是指沿海國相關海洋主管部門，發現并有充分理由認為外國船舶在其管轄海域范圍內違反本國法律、法規規定，并企圖從該管轄水域逃離至公海時，按法律規定的程序對該外國船舶進行追逐至公海，將其緝捕并強行帶回本國的權利。緊追權這一概念的出現，是基于19世紀主要沿海國家爭奪海洋權利、維護自身海洋利益的現實需要，國際上的理論研究和立法也功不可沒，實踐與理論的交織推動著緊追權的成文化、合法化，并根據現實情況不斷向前推進和更新。

關鍵詞：緊追權；緊追主體；海洋維權

中圖分類號：D993.5文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0114-02

作者簡介：戴雅婷（1991-），女，漢族，山東濰坊人，大連海洋大學，法律碩士，研究方向：海洋法；潘耀亮（1991-），男，漢族，安徽亳州人，大連海洋大學，法律碩士，研究方向：海洋法。

一、緊追權立法現狀

在《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）中，緊追權主要規定在第111條，共8款詳細闡述了緊追權的緊追事由及法律依據、緊追工具及主體、實施緊追的區域、緊追的開始、接替和終止、行使方式、不當緊追引起的賠償責任等。依據《公約》，各沿海國家紛紛在國內立法中規定了有關緊追權的條款，力求國內法與國際法的統一協調，既能在海洋執法中避免不必要的國際沖突，也能在海上維權中占據優勢。我國同樣也在國內法中對緊追權作了規定，主要集中于1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》（以下簡稱《領海及毗連區法》）第13-14條和1998年《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》（以下簡稱《專屬經濟區和大陸架法》）第12條。此外，2001年《中華人民共和國海關法》、1999年《由于加強海上治安防范維護船舶安全的通知》、1993年《關于海關執行緝私任務的船舶在海上行使緊追權的批復》、1993年《關于加強東海海上航行和漁業安全意見的通知》也均對緊追權的行使做出了規定?？梢?，我國對緊追權的規定比較分散，從法律到法規再到規章，各個效力層級的法律文件都有相關規定，牽涉不同執法部門，本身就造成執法依據混亂和不清晰，立法混亂，甚至相互沖突，在實踐中操作性差；同時上述法律法規與《公約》也有不統一之處，以致在緊追權行使過程中引發國際爭端。與此同時，我國《專屬經濟區和大陸架法》第13條的規定這表明根據該法緊追權的行使可依照《公約》第111條的相關規定，也可以依照中華人民共和國的其他法律，然而我國《領海及毗連區法》對緊追權的規定與《公約》的規定有不同，這也是我國在實際操作中執法主體不夠明確的重要原因。

二、我國緊追權行使主體之不完善之處

對于緊追工具和緊追主體的規定，是正確有效行使緊追權的重要一環，這表明行使緊追權的主體資格，目前，我國關于緊追權行使工具和行使主體的規定并不明確，還有許多亟待完善之處。

（一）“執行政府公務”用語縮小了緊追工具的范疇

《公約》第111條明確規定，緊追權只能由軍艦、軍用飛機或其他有清楚標志可以識別的為政府服務并經授權緊追的船舶或飛機行駛。我國《領海及毗連區法》第14條卻使用了“執行政府公務的”說法。“為政府服務”和“執行政府公務”這兩種說法，顯然，范圍是不一致的，“為政府服務”這一說法比“執行政府公務”這一說法范疇要廣，相比《公約》的規定，“執行政府公務”縮小了緊追工具的范疇，這自然減損了國際法賦予我國的權利。

（二）“執行政府公務”的船舶這一表述不明確

早前對于緊追權“執行政府公務”這一模糊規定，海事、邊防、漁政等各部門存在著交叉執法，相互推諉的情況，“執行政府公務”的部門具體是指哪些，職能如何分配，如何協調各部門的行動，都沒有詳細規定。2013年重組國家海洋局，以中國海警局名義開展海上維權執法。經過整合，雖然原先海上執法權分散的情況不復存在，但仍舊有一些權力分散在各個部門法中。無論是按照國際上《公約》還是國內《領海及毗連區法》，中國海警局作為海上執法機構都有資格行使緊追權，但是任何權利的行使都應有法律明確的授權。我國海洋維權執法體制龐大，執法主體若沒有法律授權，就會產生負面效應，即名不正言不順，陷入任意性和隨意性，不作為也無所謂。但目前來說，我國并沒有在立法中明確授予中國海警局實施緊追之權利。

（三）國內相關法律未規定“有清楚標志可以識別”

《海洋法公約》規定為政府服務并經授權緊追的船舶或飛機應是有清楚標志可以識別的，即條件有二，一是有清楚標志，二是可以識別，二者缺一不可。但在我國《領海及毗連區法》中，僅僅規定了由中華人民共和國授權和執行政府公務，并未要求有清楚標志可以識別，這一與國際法規定不一致的地方，勢必導致現實執法中的不必要的沖突和對抗。

三、我國緊追權主體的完善

當前，由國家海洋局負責起草的《海洋基本法》已被列入國務院2016年立法安排，有必要在《海洋基本法》中對緊追權進行統一與規范，在緊追權行使主體方面也應作出明確界定，筆者認為，可以從以下幾個方面進行完善：

第一，在新的立法中，將《領海及毗連區法》中的“執行政府公務”改為“為政府服務”，對于“中華人民共和國授權的執行政府公務的船舶或航空器”加以“有清楚標志可以識別”的限制，以實現與《海洋法公約》的統一，減少不必要的國際糾紛。因為“清楚的可識別的標志”的意義在于確保國家對經授權代表國家行事的船舶或飛機的行為負責任。

第二，根據《海洋法公約》第111條第5款規定行使緊追權的船舶應當“有清楚標志可以識別”，盡管我國《領海及毗鄰區法》和《專屬經濟區和大陸架法》對此未作規定，但可以確定地劃分為兩點標準：一是有清楚標志；二是可以識別。國家海上管轄權的執法主體是以執法工具為標志的。從形式要件上看，中國海警船符合“有清楚標志可以識別”的條件，中國海警局作為我國海上執法機構，當然能夠使用緊追權。而從實質要件來看，沿海國根據國家主權論享有海上管轄權，中國海警局是代表國家行使海上管轄權的執法主體，國家主權和國家海上管轄權為中國海警局海上執法權提供了充分的權利依據，是中國海警局今后在與鄰國爭議海域進行海上巡航、海上治安管理等執法活動的有力支撐和國際法理依據，也就是說中國海警局行使緊追權是有切實的理論依據的。再者，根據現行的法律法規，在我國領海、毗鄰區、專屬經濟區和大陸架區域，中國海警局都可以根據需要行使緊追權。我國法律至今還未明確規定緊追權的行使主體范圍及權限，日本海上保安廳和美國海岸警衛隊作為統一海上執法機構都經法律賦權，兩國分別在《海上保安廳法》、《美國海岸警衛隊法》中明確授予海上執法權限，這當然包括緊追權的行使，所以我國應學習美日的做法，亟需通過立法賦予中國海警局海上緊追權。

目前，我國涉及緊追權的法律文件，多頭立法，種類、數量較多，當務之急是梳理國內現有的關于緊追權的法律文件，消除已出臺的法律文件之間的沖突，更新修改陳舊過時的法律條文。同時，應將各執法部門自行制定的一些法律文件予以修改或廢止，在《海洋基本法》中明確緊追權的行使主體。不管用何種主體執行海洋維權任務，都要由法律統領和授權，才能切實保障我們進行海洋管理和海上維權的合法性。

第三，盡管軍艦的法律地位爭議不斷，但是各國都達成一個共識：在有管轄權的海域必須要有一定的武裝力量來保證巡航執法的順利進行。授予軍艦執法主體地位既是公約的要求，也是各國的慣例。在我國《領海及毗連區法》第14條也賦予了軍隊緊追權。對于緊追權，由于其針對的是違反沿海國法律或法規的外國船舶，中國海警局和軍艦都有對外國船舶進行監督檢驗的職責，所以為維護我國的合法權益，將緊追權應該同時賦予中國海警局和軍隊協同行使，因而有必要在《海洋基本法》中做出明確的執法依據規定。

緊追權作為海上維權的一項重要途徑和手段，有必要根據《公約》以及中國的實際情況，在法律中予以明確、清晰、完整的規定。中國海警局和軍隊作為海上維權執法力量，是行使緊追權的兩大主體，尤其是新組建的中國海警局，由于改革機構先行、立法的滯后，以及關于緊追權法律規定的缺陷，中國海警局在行使緊追權時，缺乏執法合法性，執法出現茫然性。筆者認為通過以上文中提出的解決措施，加之再制定相應的海警執法程序法，使中國海警局進行緊追權執法時有章可循，提高執法效率，與軍隊協同執法，更好地行使緊追權維護我國海洋權益。

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