反恐怖主義立法中的幾點不足與完善

摘要：隨著近年來國內外恐怖活動頻發，國內的防恐怖活動的壓力日益增大。為了預防與打擊恐怖活動，我國先后制定一系列反恐怖主義法規，初步建立了反恐怖主義法律體系。但由于立法研究不透徹，立法經驗不足等原因，存在核心概念定義不統一，法律規范、銜接不暢，法律救濟程序不完善等缺點。嚴厲打擊恐怖活動的同時應堅持刑法保護人權的功能，應該厘清相關概念含義，明確刑法與相關法律的邊界，依據法治原則認定恐怖活動組織。

關鍵詞：反恐怖活動；恐怖主義；極端主義；恐怖組織認定

中圖分類號：D924.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0112-02

作者簡介：高磊（1989-），男，湖北武漢人，山東政法學院，法學學士，武漢大學法學院，2014級刑法學碩士。

一、我國反恐怖主義立法的發展

恐怖活動犯罪，嚴重危及人民生命、財產安全，危害社會穩定。為懲治與預防恐怖主義犯罪，我國出臺了相應法律，并堅持問題導向，修法有的放矢；反映時代特征，修法重點突出；考慮實務操作，力求科學合理；修法公開民主，體現人民意志。①

在1997年《刑法》第120條增加組織、領導、參加恐怖組織罪。9·11事件后，為適應日漸復雜的反恐斗爭需要，“嚴厲打擊恐怖活動犯罪，更好地維護國家安全和社會秩序，保障人民生命、財產安全”，②全國人大常委通過刑法修正案（三）。其中要內容：增加恐怖犯罪的罪名。強化對恐怖主義組織的組織者和領導者的打擊力度，增加危險物質為犯罪對象。

2011年全國人大常委會通過《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》，這是我國第一次專門且系統關于反恐怖主義立法。在2015年末通過的《反恐怖主義法》取代了以上《決定》，并且進一步細化。《反恐怖主義法》適應了依法防范和打擊恐怖主義的現實需要，體現了加快國家安全法治建設、全面推進依法治國的要求，全面系統規定了我國反恐怖工作的體制、機制、手段、措施，是我國法治反恐的一座里程碑。③同時刑法修正案（八）、（九）廣泛且較為系統的規定了恐怖活動犯罪。但這些規定存在法益保護前置化、處罰范圍擴大化、處罰程度嚴厲化的特點。

近幾十年來，我國反恐活動立法經歷了從無到有、從粗到細、從稚嫩到成熟的過程。但也應該看到當前我國的反恐怖立法存在于諸多不同法律規范體系中，具有分散性、不統一性。由于立法研究不透徹，立法經驗不足等原因，造成了相關法律中概念不明，法律規范間的銜接不緊密等問題。

二、反恐怖立法的幾點不足及完善

（一）恐怖主義含義不明

從刑法修正案（三）到刑法修正案（九），刑法已經形成一系列恐怖主義犯罪的規范。但是這些規范的中的核心概念“恐怖主義”的含義并不明確，刑法規范并未給出明確的概念含義。然而恐怖主義的概念內涵與外延直接關系到恐怖主義犯罪的處罰范圍的大小，關系到刑法規范介入社會生活的廣度與深度，必須予以明確。

恐怖主義是研究恐怖主義犯罪的邏輯起點，隨著恐怖主義的目的與對象的擴大，其定義也復雜多變。也有學者認為恐怖主義與恐怖活動是同一個意思。④刑法并無這兩個的概念的定義。2011年全國人大常委《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》第二條指出：“恐怖活動是指以制造社會恐慌、危害公共安全或者脅迫國家機關、國際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇等手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的行為，以及煽動、資助或者以其他方式協助實施上述活動的行為。”其根本落腳點是行為，符合法律規范規制的對象是行為而非思想。

然而在《反恐怖主義法（草案）》一稿的定義引起學界與實務界，社會的熱議，最終將恐怖主義定義修改為“……主張和行為。”“主張”與“思想、言論”存在某種程度的相同含義。這就不可避免的存在“思想犯罪”的嫌疑，違背了“對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領域”⑤的法律格言。

在《反恐怖主義法》中，以列舉加兜底的方式規定恐怖活動，沒有直接定義恐怖活動。這種列舉的作用有限，以“其它恐怖活動活動”兜底形式，違反罪刑法定的明確性的要求，有口袋化之嫌。在中國刑法上，對于恐怖活動的懲治，是按照先認定恐怖組織，再認定組織成員，最后認定恐怖活動的模式。⑥對于恐怖活動，應當將實質定義與形式定義結合，這樣就從內容與形式上全面把握恐怖活動，有利于實現罪名法定的原則，明確恐怖活動的范圍。

（二）未明確極端主義的含義

相對恐怖主義，國內法學界對極端主義研究得不多。在《反恐怖主義法（草案）》給出了明確的定義，“本法所稱極端主義，是指歪曲宗教教義和宣揚宗教極端，以及其他崇尚暴力、仇視社會、反對人類等極端的思想、言論和行為。”從字面意思理解，極端主義主要指宗教極端主義但不限于宗教極端主義。但結合我國實際情況，除了宗教極端主義，是否存在其他形式的極端主義必須予以思考。草案沒有說明恐怖主義與極端主義的關系，極端主義是否轉化為恐怖主義，亦或是極端主義是恐怖主義的思想基礎，這些無法出從草案中得出結論。有學者提出，《反恐怖主義法（草案）》中加入極端主義的內容，但該法律的名稱無法涵蓋極端主義的內容，聯系草案整體內容可以看出，草案的制定者只是將極端主義強行加入《反恐怖法》中，表明立法者在借鑒國外反恐怖主義立法經驗的不足。⑦

其實極端主義就其本身而言，是一個政治學或社會學的概念而非法律概念，由于各國復雜的社會環境難以對極端主義下一個共同的定義。但具體到我國而言，應該結合我國實際情況，借鑒國際上的立法經驗。如我國所參加的上海合作組織締結的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》中規定“極端主義是指旨在使用暴力奪取政權、執掌政權或改變國家憲法體制，通過暴力手段侵犯公共安全，包括為達到上述目的組織或參加非法武裝團伙，并且依各方國內法應追究刑事責任的任何行為”。其定義中“暴力”、“武裝團體”、“行為”，相較于《反恐法》草案中對極端主義的定義更加廣泛，在以后的立法中應該予以吸收借鑒。

梳理我們反恐怖主義的立法，缺乏對極端主義相關內容的定義，而“貿然”出現在《刑法修正案（九）》中，對于極端主義犯罪的認定及相關刑法的適用帶來了極大困難，由于缺乏明確性的規定，造成刑法規范突破法律邊界的極大風險。為了消除這一風險，我們可以借鑒恐怖主義的立法，通過法律規范確定極端主義、極端主義活動、極端主義組織及其成員的定義，為刑法的適用提供明確的規范指導。

（三）恐怖組織認定不符合法治原則

現行刑法關于恐怖主義犯罪的規定中，還涉及到對恐怖主義組織與人員的認定這一關鍵問題。我國刑法規定了兩種嚴重的組織犯罪，即黑社會性質組織與恐怖組織。刑法對黑社會性質組織的結構形式、特征都有明確的規定，然而刑法并未對社會危害性極大的恐怖組織的特征與認定做出明確的規定，而是依賴行政法或其他法律規范做出認定。

在國際社會上，認定恐怖組織一般分為行政模式與司法模式。簡而言之，司法模式是指法院在認定恐怖組織中起決定性作用，其在刑事審判中，通過個案司法審查的模式，依據事實和法律標準來判斷某一組織是否為恐怖組織。在實踐中一般表現為訴訟模式，由檢察官提出申請，再由法官予以裁決。行政模式是指由某一行政機關依據相關法律規定直接對某一組織是否為恐怖組織進行判定。⑧當然司法認定模式與行政認定模式并不是完全對立的，在以行政認定模式為主的國家中，司法機關的再次確認也是十分普遍的。

我國《反恐怖主義法》的中將恐怖活動組織和人員的認定權交由國家反恐怖主義工作領導機構與中級以上人民法院共同行使。初看，我國對恐怖活動組織和人員的認定采取了混合模式，司法機關僅限于行使審判領域，其余由行政機關認定。

從刑法與《反恐怖主義法》關于恐怖組織犯罪的規定中，可以看出我國采用了以行政認定為主，司法認定為補充的混合認定模式。但這種認定模式卻缺乏有效的監督。

當國家反恐怖主義工作領導機構認定某組織為恐怖組織時，被認定者不服，向其申請復核，被認定者人仍不服，有權向相關的法院起訴，由后者采用司法的標準判定，該行政認定是否合法合理。此時司法再次認定，實質上是一種對行政認定的監督。另一方面，在進入刑事審判的某一組織已經由國家反恐怖主義工作領導機構認定為恐怖組織時，法官只需要恐怖組織名單這一事實進行適當的形式審查，適當減少控訴方的證明責任，在沒有相反的證據的情況下司法認定可以對行政認定予以認可，不再需要進行證據的審查，這樣就可以將行政認定轉化為司法上的認定。當進入司法程序的某一組織并未被行政機關認定為恐怖組織時，司法機關必須依照法律規定，實質審查相關證據，并作出司法裁決。

總之，恐怖主義涉及到政治、宗教、經濟、民族等多方面，恐怖活動犯罪具有嚴重的社會危害性，這是一個十分復雜的問題，難以單獨依靠刑法解決，還需要利用行政法、訴訟法等多種立法，多管齊下進行調控，才能預防和懲治恐怖主義活動犯罪。

[注釋]

①趙秉志，趙遠.修法特點與缺憾——<刑法修正案（九）>簡評[J].求索，2016（1）.

②2001年12月24日在第九屆全國人民代表大會常務委員關于<中華人民共和國刑法修正案（三）（草案）>的說明.

③賈宇.中國法治反恐的里程碑——反恐怖主義法評述[J].人民法治，2016（8）.

④劉仁文.恐怖主義與刑法規范——以<刑法修正案九>（草案）為視角[J].中國法律評論，2015（2）.

⑤馬克昌主編.犯罪通論[M].武漢：武漢大學出版社，1999：158.

⑥倪樂春.反恐立法中“組織入罪”的刑事一體化分析[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2015（1）.

⑦胡田野.借鑒與完善：遏制宗教極端主義立法研究[J].政法學刊，2013（5）.

⑧倪春樂.比較與借鑒：論恐怖主義犯罪追溯中的恐怖組織[J].中國人民公安大學學報（社會學版），2012（1）.