試論農(nóng)村土地資源保護(hù)法律制度的困境與出路

摘要：土地資源是人類生存和發(fā)展的基石，是人類最寶貴的物質(zhì)條件之一。農(nóng)村土地資源更是土地資源這個(gè)大家庭中不可或缺的一份子，對(duì)其進(jìn)行法律層面的保護(hù)具有重要的戰(zhàn)略意義。農(nóng)村土地資源保護(hù)的相關(guān)法律制度是我國(guó)環(huán)境法律制度的一部分，同樣也是我國(guó)現(xiàn)代法律體系的重要組成部分。目前國(guó)內(nèi)農(nóng)村土地資源遭受到大面積的破壞和污染，農(nóng)民利益正在受到前所未有的威脅。我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律制度已經(jīng)不能滿足當(dāng)今社會(huì)對(duì)農(nóng)村土地資源保護(hù)的要求，因此，本文將對(duì)健全農(nóng)村土地資源破壞預(yù)防法律制度、構(gòu)建農(nóng)村土地資源污染防治法律制度、完善農(nóng)村土地資源管理法律制度以及健全農(nóng)村土地資源法律保護(hù)配套機(jī)制等四個(gè)方面提出設(shè)想，克服在保護(hù)農(nóng)村土地資源遇到的困境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地資源；困境；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）11-0110-02

作者簡(jiǎn)介：韓丙華（1993-），男，中國(guó)石油大學(xué)（華東），研究生在讀，兼職輔導(dǎo)員，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

“中國(guó)的一切問題都可以歸結(jié)為農(nóng)民問題，中國(guó)的農(nóng)民問題都可以歸結(jié)為土地問題。”若想對(duì)農(nóng)村土地問題進(jìn)行探討，就必須先對(duì)其概念進(jìn)行法理上的界定。在與土地相關(guān)的諸多學(xué)科中，無論是土地科學(xué)、生態(tài)學(xué)、景觀學(xué)亦或經(jīng)濟(jì)學(xué)都對(duì)土地的概念進(jìn)行了深入的剖析，并且取得了一定的成果。而在法學(xué)領(lǐng)域中，目前大多數(shù)學(xué)者贊同將土地定義為能為國(guó)家控制、人類利用且處于地球表層的，具有財(cái)產(chǎn)特性的陸地部分。進(jìn)而農(nóng)村土地資源（下文簡(jiǎn)稱農(nóng)地資源）的定義呼之欲出，位于農(nóng)村區(qū)域以內(nèi)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有或使用的，有限的并且具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的土地資源。土地對(duì)于農(nóng)民來說，意義重大，是農(nóng)民的立身之本、發(fā)展之基，所以幫助農(nóng)村擺脫困境，完善農(nóng)村土地資源的保護(hù)則顯得尤為重要。本文即立足于農(nóng)地資源遭遇的困境，尋求新的出路。

一、農(nóng)村土地資源保護(hù)法律制度的困境

（一）農(nóng)地資源破壞預(yù)防法律制度存在弊端

目前已經(jīng)明文規(guī)定的預(yù)防農(nóng)地資源破壞的法律制度大多分散的出現(xiàn)在憲法、法律、法規(guī)以及規(guī)章中，缺乏專門性的立法體系進(jìn)行規(guī)制，使得應(yīng)對(duì)類似問題時(shí)，執(zhí)法人員捉襟見肘；其次執(zhí)行人員法律素質(zhì)不高，執(zhí)法隊(duì)伍不健全，相應(yīng)的監(jiān)管體制混亂，不能及時(shí)監(jiān)督報(bào)告破壞行為以及執(zhí)法隊(duì)伍的不合理行為；最后，針對(duì)已經(jīng)被破壞的土地，缺乏后續(xù)的整治制度，破壞土地之后的法律責(zé)任追究機(jī)制也不明確。

（二）農(nóng)地資源污染防治法律制度存在缺陷

從立法層面、執(zhí)法層面、司法層面的角度來解讀我國(guó)在農(nóng)地資源污染防治方面的缺陷再好不過。立法層面來看，污染防治的法律規(guī)定同樣呈現(xiàn)一種分散性的特點(diǎn)，沒有一部關(guān)于農(nóng)村土地污染防治的專門立法，可執(zhí)行差，不利于農(nóng)村土地污染防治工作的開展，再者行政機(jī)關(guān)職權(quán)分配不清，責(zé)任確定不明，導(dǎo)致環(huán)境管理模式中執(zhí)法主體林立，重復(fù)管理；在司法上，無論是訴訟程序，還是協(xié)商、調(diào)解程序，解決問題的艱難程度，嚴(yán)重阻礙我國(guó)農(nóng)村土地污染治理工作的開展。

（三）農(nóng)地資源管理法律制度存在問題

隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，一些對(duì)應(yīng)的農(nóng)村土地制度漸漸的不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的背景，譬如，第一，農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)阻礙了當(dāng)今社會(huì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，具體表現(xiàn)在許多大型機(jī)器設(shè)備、農(nóng)業(yè)設(shè)施、現(xiàn)代管理方法和一些先進(jìn)技術(shù)無從實(shí)施，農(nóng)民內(nèi)部逐漸出現(xiàn)兼營(yíng)傾向，妨礙了農(nóng)民時(shí)間、精力的投入，個(gè)體農(nóng)業(yè)阻礙了農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程，使得發(fā)展前景局限于“小農(nóng)家庭”；第二，農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)投資化受到限制，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明確、時(shí)常要面對(duì)土地收回重新分配的局面，大大抑制了農(nóng)民對(duì)土地的投資利用積極性。

（四）農(nóng)地資源法律保護(hù)配套機(jī)制不健全

1.農(nóng)地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制不成熟

面對(duì)農(nóng)地資源保護(hù)難題，研究構(gòu)建農(nóng)村土地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地保護(hù)的主動(dòng)性、持久性、廣泛性具有重要意義。但是目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況不容樂觀，譬如，建立農(nóng)村土地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，必須要有相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，而我國(guó)目前尚無該方面的專項(xiàng)立法；其次，對(duì)于激勵(lì)機(jī)制的方式不能具體明確，是以資金的方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)還是以通報(bào)表揚(yáng)的方式進(jìn)精神鼓勵(lì)等等，都將是下一步激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行建設(shè)應(yīng)當(dāng)考慮的問題。

2.農(nóng)村土地資源法律責(zé)任機(jī)制不健全

縱觀整個(gè)法律體系我們可以看出，法律責(zé)任是法律法規(guī)得以實(shí)施的基礎(chǔ)和保障，故而，行為和責(zé)任相伴而生，也就合情合理，由此，行為與責(zé)任的均衡發(fā)展則顯得尤為重要。目前我國(guó)針對(duì)侵犯農(nóng)地資源的法律責(zé)任尚不健全。具體表現(xiàn)如下，第一，尚未制定專項(xiàng)的《農(nóng)村土地資源污染和破壞防治法》用以規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任問題，使得一些肆意破壞和污染農(nóng)村土地的行為，尋不到相應(yīng)的法律責(zé)任來制裁，反觀日本的《農(nóng)村土壤污染防治》、《土壤污染對(duì)策法》等，均以立法來規(guī)制相應(yīng)的法律責(zé)任；第二，現(xiàn)存的行為與責(zé)任不對(duì)稱，比如我國(guó)《刑法》第三百四十二條非法占用農(nóng)地罪明確規(guī)定，違反了土地管理法規(guī)，非法使用耕地、林地等農(nóng)用地，以及改變被占用的土地的用途，達(dá)到較大的數(shù)量，使耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，按規(guī)定處五年以下的有期徒刑或者處拘役，并處或者單處罰金。但基于目前我國(guó)農(nóng)村土地資源面臨的危機(jī)，此條規(guī)定顯然已經(jīng)畸輕，并且在目前已經(jīng)辦理該罪案例，最高刑多未達(dá)到相應(yīng)上限，只是在較低限度內(nèi)做出判決。

二、農(nóng)村土地資源保護(hù)法律制度的完善

（一）進(jìn)行專項(xiàng)立法，盡快出臺(tái)《農(nóng)村土地資源破壞與污染預(yù)防法》

無論是英美法系或是大陸法系，針對(duì)農(nóng)村土地資源的破壞與污染問題，其主要的手段就是立法，制定專門的法律法規(guī)來約束公民的行為，正如韓國(guó)的《農(nóng)地改革法》和《整頓農(nóng)地改革事業(yè)特別促進(jìn)法》、日本的《農(nóng)地土壤污染防治》專項(xiàng)立法等。我國(guó)相關(guān)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)，雖然對(duì)農(nóng)地污染與破壞做了一些規(guī)定，但是制度不健全、操作性能差、管理體制亂、法律責(zé)任缺失等諸多問題仍然明顯。針對(duì)這一情況，相應(yīng)立法機(jī)關(guān)應(yīng)以憲法為根據(jù)，參照其他法律規(guī)范，立足于我國(guó)的國(guó)情，制定出具有中國(guó)特色的《農(nóng)村土地資源破壞與污染防治法》，并且以此為核心，構(gòu)建土地環(huán)境保護(hù)法體系。

（二）健全農(nóng)村土地污染破壞防治輔助制度

在進(jìn)行專項(xiàng)立法的同時(shí)，不能忽視相應(yīng)的輔助制度的建立，比如農(nóng)村土地資源調(diào)查制度。只有充分了解了農(nóng)村土地的利用現(xiàn)狀，才能對(duì)土地的整體規(guī)劃、有效利用、全面保護(hù)做出正確決策，達(dá)到有效治理和防范農(nóng)地資源被污染所帶來的損失；確立農(nóng)村土壤標(biāo)準(zhǔn)制度，也就是要對(duì)農(nóng)村土地資源的污染、破壞程度做出明確的界定，便于行政部門監(jiān)督管理；推行清潔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者要科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥或者地膜，積極改進(jìn)落后的種植和養(yǎng)殖技術(shù)，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物二次利用，進(jìn)行無害化處理，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。除此之外，環(huán)境影響評(píng)價(jià)、土地的整治、補(bǔ)救、保護(hù)預(yù)警以及公眾參與監(jiān)督制度等等，都是從根源上治理和防范農(nóng)村土地污染行之有效的舉措。

（三）完善農(nóng)村土地資源管理法律制度

2012年初，國(guó)務(wù)院便出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）的通知》（下文簡(jiǎn)稱通知），提出了發(fā)展多種形式的適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的規(guī)?；?、專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，打破“小農(nóng)家庭”的局限，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但通知的具體實(shí)施，離不開行政活動(dòng)，因此，我們需要明確行政執(zhí)法主體，建立高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，用法律思想武裝執(zhí)法人員，具體規(guī)定相應(yīng)的職權(quán)，規(guī)定違法或者不當(dāng)行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，切實(shí)履行“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本原則。

（四）積極促進(jìn)農(nóng)地資源法律配套保護(hù)制度的建設(shè)

1.明確農(nóng)地保護(hù)激勵(lì)制度

積極性是一切行為得以實(shí)施并且成功的基礎(chǔ)，而積極性的產(chǎn)生就必須要有激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制，對(duì)農(nóng)地資源的保護(hù)也不例外。目前我國(guó)現(xiàn)有的法律尚沒有具體規(guī)定配套的激勵(lì)政策，使得廣大農(nóng)民沒有意識(shí)到農(nóng)地正在遭受的威脅，都秉著“多一事，不如少一事”的心態(tài)，任其肆意發(fā)展。所以，相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)或者政府有必要明文規(guī)定農(nóng)地保護(hù)激勵(lì)制度，并且以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的方式，調(diào)動(dòng)大家的積極性，讓廣大農(nóng)民切實(shí)加入到保護(hù)有限的農(nóng)地資源隊(duì)伍中來。

2.單章重點(diǎn)規(guī)定法律責(zé)任

實(shí)施了一定的法律行為，就必然引起相應(yīng)的法律后果，若造成了不好的法律后果，沒有相應(yīng)的法律責(zé)任承擔(dān)，那么這個(gè)行為就成了一個(gè)“法律漏洞”，同時(shí)也違背了行為與責(zé)任相伴而生的論斷。所以，必須在《農(nóng)村土地資源破壞與污染防治法》中規(guī)定法律責(zé)任一章，因?yàn)檫@不單是土地保護(hù)法律的特有規(guī)定，在民法、刑法等基本部門法中都有這樣的章節(jié)安排，這是大勢(shì)所趨，也是理所應(yīng)當(dāng)。其次，應(yīng)當(dāng)注重行為與責(zé)任的相稱性，針對(duì)一個(gè)行為，不能畸輕，也不能偏重，要沖分做好調(diào)研，可以以問卷調(diào)查的方式，對(duì)相應(yīng)的行為責(zé)任進(jìn)行征集意見，做到行政責(zé)任、刑事責(zé)任相區(qū)分，但兩者對(duì)違反土地之后的責(zé)任承擔(dān)又能相輔相成。

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