自然資源登記程序制度建構(gòu)法律問(wèn)題研究

摘要：自然資源登記程序制度構(gòu)建對(duì)自然資源登記制度意義非同凡響，是登記制度的核心和保障。本文結(jié)合中西方對(duì)自然資源登記程序建構(gòu)的設(shè)置，分析了自然資源登記申請(qǐng)階段、自然資源登記受理審查階段以及公示公信問(wèn)題三部分中自然資源申請(qǐng)主體、登記對(duì)象、登記主體以及公示公信等相關(guān)法律問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：自然資源權(quán)利；程序；登記；國(guó)土資源部門(mén)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）11-0055-03

作者簡(jiǎn)介：陳章霖，浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院，學(xué)生，研究方向：民商法。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），《決定》提出，“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。2016年12月，國(guó)土資源部舉行新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)外公開(kāi)發(fā)布《自然資源統(tǒng)一確定登記辦法（試行）》（下稱(chēng)《辦法》）。自然資源確權(quán)登記將以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，明確對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。

目前，自然資源確權(quán)登記在全國(guó)范圍內(nèi)仍有不足：類(lèi)別鑒定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑不一致；自然資源確權(quán)范圍是不全面的，僅有森林所有權(quán)、林木所有權(quán)、海域使用權(quán)三種；同一登記簿冊(cè)體現(xiàn)在不同的法律法規(guī)下職能并不統(tǒng)一。適當(dāng)有序的程序有助于解決問(wèn)題和完善制度。

自然資源登記程序制度是自然資源登記的運(yùn)行模式，是自然資源制度建設(shè)需要關(guān)注和討論的重中之重。適當(dāng)?shù)某绦蛴欣谧匀毁Y源登記步驟的完整和流暢，提高政府工作效率，有助于社會(huì)主義社會(huì)和諧發(fā)展。參見(jiàn)我國(guó)《房屋登記辦法》第七條規(guī)定，辦理房屋登記，一般依照下列程序進(jìn)行：申請(qǐng)、受理、審核、記載于登記簿、發(fā)證。筆者將以上述程序?yàn)榭蚣埽瑢?duì)自然資源登記程序制度建構(gòu)展開(kāi)論述。

一、自然資源登記申請(qǐng)階段

當(dāng)前社會(huì)上，較普遍適用的為登記申請(qǐng)。一般自然資源經(jīng)過(guò)登記后具有對(duì)世性，是一種絕對(duì)的物權(quán)，他人不可隨意進(jìn)行侵犯。而這種程序性的行為是依申請(qǐng)的，即登記機(jī)關(guān)一般情況下是不會(huì)主動(dòng)依職權(quán)去對(duì)其進(jìn)行登記。

（一）申請(qǐng)主體

從程序法的角度來(lái)看，主體指主體資格與能力。可以進(jìn)一步解釋為具有申請(qǐng)人的資格。我國(guó)楊海坤教授曾提出，如果行政程序只規(guī)定行政主體的行為，而不安排行政相對(duì)人的行為，則行政法律關(guān)系無(wú)法構(gòu)成和改變，也不能實(shí)現(xiàn)行政法的目的。因此，行政程序的范圍應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人。行政程序是為實(shí)現(xiàn)行政法的目的而設(shè)立的關(guān)乎行政法律關(guān)系主體的程序。基于此，在不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)域，登記機(jī)關(guān)和不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)人是登記過(guò)程的基本主體。自然資源申請(qǐng)主體理應(yīng)包括單元所有人、全民所有、集體所有人、不同層級(jí)政府所有權(quán)。

（二）登記對(duì)象

在不動(dòng)產(chǎn)登記中，一般情況為單一客體，但自然資源因其特殊性，常有許多自然資源相互混合依附，難以將其完全區(qū)分而單一登記。這里涉及到自然資源登記的單元認(rèn)定問(wèn)題。

1.自然資源登記信息與其他信息

自然資源領(lǐng)域的信息具有數(shù)據(jù)量大、時(shí)空變化、隱蔽性、多尺度性、結(jié)構(gòu)多樣、高度關(guān)聯(lián)等特性。①隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的普及，特別是信息系統(tǒng)的建設(shè)，自然資源登記信息與其他相關(guān)信息關(guān)系越發(fā)密切。

登記信息整合平臺(tái)提供的信息是人民公眾較為熟知的，這些信息可在相關(guān)網(wǎng)站查詢、公開(kāi)。此外，還有自然資源籍類(lèi)信息，在自然資源登記制度，有的國(guó)家會(huì)要求申請(qǐng)人自發(fā)提供的籍類(lèi)信息，如俄羅斯需提供森林地籍信息、智利登記申請(qǐng)人需要提供水權(quán)信息。再次，還包括自然資源記錄檔案信息、行政審批許可生成信息、法律法規(guī)法院判決信息、行政部門(mén)開(kāi)發(fā)登記信息以及專(zhuān)業(yè)權(quán)屬咨詢機(jī)構(gòu)建立的信息。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，自然資源登記信息與其他相關(guān)信息關(guān)聯(lián)性加強(qiáng)，這些信息有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，其作用和影響不容小覷。

2.兩種及以上類(lèi)型自然資源重合的情況

在現(xiàn)實(shí)生活中，大部分的資源在一定固定范圍內(nèi)僅有一種自然資源，其用途功能也僅有一個(gè)。但是，由于自然資源具有可擴(kuò)展性的特點(diǎn)，屆時(shí)，就會(huì)有兩種或兩種以上的自然資源重合問(wèn)題的出現(xiàn)。如森林和草地的重合，森林和山巒重合，森林和草原和水流重合等。在重合情況下，登記對(duì)象可以依據(jù)主要自然資源為登記客體，其他較次要資源可在登記時(shí)作特別備注并作為輔助資源加以登記。

3.跨行政區(qū)域自然資源登記的情況

自然資源登記一般為一權(quán)屬主一宗地。當(dāng)遇到特殊情況時(shí)，如一權(quán)屬主多宗地或者一宗地多權(quán)屬主，通常將其所有資源登記在一個(gè)部門(mén)。但一權(quán)屬主多宗地且資源分別在不同縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由各個(gè)縣內(nèi)各自然資源登記機(jī)構(gòu)分別登記辦理。如果由于特殊原因而不能單獨(dú)登記，可由跨縣所在地自然資源登記機(jī)構(gòu)協(xié)商處理，咨詢結(jié)果應(yīng)在三天內(nèi)通知權(quán)屬主。若協(xié)商不成，則可由共同的上一級(jí)登記主管部門(mén)指定辦理。涉及土地傳統(tǒng)劃界變動(dòng)時(shí)，自然資源登記需重新去部門(mén)登記，更改登記簿，更改新的土地標(biāo)識(shí)。

（三）申請(qǐng)材料

一是登記申請(qǐng)書(shū)。登記申請(qǐng)書(shū)內(nèi)容包括申請(qǐng)人身份、登記原因、登記類(lèi)型、標(biāo)的等。各國(guó)現(xiàn)在通行的做法為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)書(shū)，這樣做有助于方便當(dāng)事人，減少交易成本。②

二是相關(guān)證明文書(shū)。主要包括申請(qǐng)人的身份證明、物權(quán)變動(dòng)書(shū)面說(shuō)明、登記理由、不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)證書(shū)或其權(quán)利證明、地籍資料、申請(qǐng)人住所等。

二、自然資源登記受理審查階段

受理申請(qǐng)的是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)人申請(qǐng)的行為。登記機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照受理申請(qǐng)的時(shí)間安排先后順序，并向當(dāng)事人出具收據(jù)。登記機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)后，必須嚴(yán)格按照法定程序、手續(xù)、時(shí)間和方式進(jìn)行工作。③

（一）登記機(jī)關(guān)

之前我國(guó)采取的是不動(dòng)產(chǎn)分散登記方式，也因此出現(xiàn)登記錯(cuò)誤、職能重疊、登記資料分散、程序冗雜等問(wèn)題，給當(dāng)事人造成了諸多不便，最終阻礙社會(huì)和諧發(fā)展。自然資源統(tǒng)一登記可有效解決這個(gè)問(wèn)題，并且是一項(xiàng)利國(guó)利民有助于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。故而，自然資源統(tǒng)一登記是必然的趨勢(shì)。

《辦法》中規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)由國(guó)土資源部門(mén)指導(dǎo)、監(jiān)督。④但值得思考的是，在《辦法》中并未明確地方的登記監(jiān)管機(jī)關(guān)和不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦法。

環(huán)顧世界范圍內(nèi)各國(guó)自然資源登記方式，自然資源統(tǒng)一登記有兩種模式：一是自然資源綜合管理體制，通過(guò)體制單一實(shí)現(xiàn)自然資源登記統(tǒng)一（美國(guó)、澳大利亞、加拿大的州/省級(jí)自然資源綜合管理部門(mén)）。二是將分散管理的各門(mén)類(lèi)自然資源的登記職能分離，由一個(gè)部門(mén)行使（新西蘭、智利）。

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有兩種不同的觀點(diǎn)。一是由國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的職能，因此對(duì)于管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)便利，登記主管部門(mén)也應(yīng)當(dāng)是省、自治區(qū)、直轄市的登記主管部門(mén)也應(yīng)當(dāng)是國(guó)土廳，縣、市的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)為縣、市的國(guó)土局。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)的地域遼闊，經(jīng)濟(jì)地域發(fā)展之間的差異較大，正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)務(wù)院沒(méi)有明確要求登記機(jī)構(gòu)在全國(guó)必須統(tǒng)一到國(guó)土部門(mén)。因此，應(yīng)當(dāng)尊重各地實(shí)踐差異，不應(yīng)強(qiáng)制統(tǒng)一而統(tǒng)一到國(guó)土部門(mén)。

筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院是因?yàn)槲覈?guó)不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則和資源整合的混亂才出臺(tái)相關(guān)的行政規(guī)章。以統(tǒng)一登記為目的，若各地區(qū)仍然對(duì)不動(dòng)產(chǎn)資源登記部門(mén)不統(tǒng)一，則該行政規(guī)章的意義和效果將大大減小。綜合考慮出臺(tái)規(guī)章目的，筆者支持第一種觀點(diǎn)，各個(gè)地區(qū)應(yīng)在國(guó)土資源部牽頭帶領(lǐng)下建立一個(gè)統(tǒng)一的登記制度。在市國(guó)土資源局設(shè)立自然資源登記局成立，原登記科室登記人員編制到國(guó)土資源局下設(shè)的新增自然資源登記局。各個(gè)部門(mén)之間的分工需明確，避免職責(zé)交叉。

當(dāng)然，沒(méi)有監(jiān)管的自然資源登記是不可行的，所以政府對(duì)登記監(jiān)督是必要的。筆者認(rèn)為，市國(guó)土資源局可下設(shè)有關(guān)行政部門(mén)，可行指導(dǎo)、監(jiān)督職能。并且可由該部門(mén)協(xié)調(diào)部門(mén)之間的分工，提高行政效率。

物權(quán)法第十二條對(duì)審查的相關(guān)事項(xiàng)作了有關(guān)規(guī)定。登記審查是一種形式審查，我國(guó)的審查偏向于日本的形式審查，其主要是登記機(jī)關(guān)、人員對(duì)登記物根據(jù)形式、文件、證明而作出的審查。雖然偶爾會(huì)存在實(shí)質(zhì)審查的方式，但無(wú)論是主體的資格還是實(shí)質(zhì)性操作的可能性來(lái)說(shuō)，實(shí)質(zhì)審查均存有缺陷。

（二）書(shū)面材料審查

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行進(jìn)一步審查，必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)人進(jìn)一步提交有關(guān)資料或者向有關(guān)部門(mén)核查有關(guān)情況。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬范圍、權(quán)屬界限和地籍面積進(jìn)行調(diào)查，權(quán)屬齊全，權(quán)屬清晰，界址是否清晰、準(zhǔn)確等相關(guān)情況。

此外，涉及《物權(quán)法》地役權(quán)和抵押權(quán)的，不動(dòng)產(chǎn)存在異議登記或者設(shè)有抵押權(quán)、地役權(quán)或被查封的，因權(quán)利人姓名或名稱(chēng)、身份證明類(lèi)型及號(hào)碼、不動(dòng)產(chǎn)坐落發(fā)生變化而申請(qǐng)的變更登記，可以辦理。因通過(guò)協(xié)議改變不動(dòng)產(chǎn)的面積、用途、權(quán)利期限等內(nèi)容申請(qǐng)變更登記，對(duì)抵押權(quán)人、地役權(quán)人產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當(dāng)出具抵押權(quán)人、地役權(quán)人同意變更的書(shū)面材料。

（三）查閱不動(dòng)產(chǎn)登記簿

不動(dòng)產(chǎn)登記簿以國(guó)家信譽(yù)作為保證，為相關(guān)交易人提供值得信賴的、真實(shí)的不動(dòng)產(chǎn)信息，減少了交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)。從這點(diǎn)上看，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利設(shè)立及變更的基礎(chǔ)，在不動(dòng)產(chǎn)交易中有著極其重要的地位。《物權(quán)法》第16條第1款規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)登記薄是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)”。不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)采取電子介質(zhì)，并具有唯一、確定的紙質(zhì)轉(zhuǎn)化形式。暫不具備條件的，可以采用紙質(zhì)介質(zhì)。基于信息平臺(tái)尚在建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享指日可待，故而目前查閱方式仍以不動(dòng)產(chǎn)登記簿實(shí)體查閱方式為主。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之前，國(guó)內(nèi)登記簿較為繁雜，其內(nèi)容復(fù)雜數(shù)量較多，于民而言不方便，同時(shí)也加大了政府機(jī)構(gòu)的工作量。由于分類(lèi)過(guò)于復(fù)雜，不利于市場(chǎng)活躍發(fā)展。因而國(guó)土資源部發(fā)布《規(guī)范》，以宗地宗海為單位將自然資源登記到一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記簿。

除了第一次申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在審核過(guò)程中應(yīng)當(dāng)查閱不動(dòng)產(chǎn)登記簿的記載信息，審核申請(qǐng)登記信息與不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的內(nèi)容是否一致。有必要審查申請(qǐng)人和不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的權(quán)利人、申請(qǐng)人的登記理由和登記事項(xiàng)等。

三、公示公信問(wèn)題研究

登記審查后，根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)是否符合法律規(guī)定，將產(chǎn)生以下不同的結(jié)果，即登記機(jī)關(guān)辦理登記、暫緩登記和拒絕登記。

不動(dòng)產(chǎn)登記公信力，是指由登記機(jī)關(guān)在登記簿上登記的不動(dòng)產(chǎn)具有使公眾相信其正確的法律效益。公信力保護(hù)的是善意第三人，是從第三人的角度來(lái)分析某人是否擁有確權(quán)的一種規(guī)則。⑤

（一）登記編號(hào)統(tǒng)一

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各地的不動(dòng)產(chǎn)登記都處于“自治”的局面，不動(dòng)產(chǎn)登記信息建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，導(dǎo)致編號(hào)原則有所差異。在“四個(gè)統(tǒng)一”提出后，不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，從實(shí)際出發(fā)，按照國(guó)家有關(guān)編號(hào)標(biāo)準(zhǔn)，以統(tǒng)一編號(hào)確定不動(dòng)產(chǎn)自然資源確權(quán)情況。

自然資源單元登記實(shí)施統(tǒng)一代碼編制規(guī)則有助于簡(jiǎn)化登記手續(xù)，提高登記效率，方便公民的信息查詢。自然資源單元是以宗地為單位進(jìn)行劃分的，在編碼時(shí)，可以參照當(dāng)?shù)貒?guó)土廳發(fā)布的《宗地代碼編制規(guī)則（試行）》，《宗地代碼編制規(guī)則（試行）》中宗地代碼采用五層19位層次碼結(jié)構(gòu)，按層次分別表示縣級(jí)行政區(qū)劃、地籍區(qū)、地籍子區(qū)、土地所有權(quán)類(lèi)型、宗地號(hào)。

（二）業(yè)務(wù)辦理統(tǒng)一

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記管理系統(tǒng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)與本地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)協(xié)調(diào)，建設(shè)一個(gè)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)信息共享服務(wù)平臺(tái)。其主要目的是實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查結(jié)果如調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)一管理，單元管理、數(shù)據(jù)管理、信息查詢、統(tǒng)計(jì)分析等；業(yè)務(wù)管理如工作流程管理、登記簿管理等功能；檔案管理如文件管理、查詢、備份、統(tǒng)計(jì)、輸出等功能。⑥

（三）公告

審查結(jié)果需對(duì)外公告。公告的主要內(nèi)容包括：申請(qǐng)人的姓名或者名稱(chēng)；不動(dòng)產(chǎn)坐落、面積、用途、權(quán)利類(lèi)型等；提出異議的期限、方式、受理機(jī)構(gòu)；按照《操作規(guī)范》，不動(dòng)產(chǎn)首次登記的公告應(yīng)該在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在其門(mén)戶網(wǎng)站和不動(dòng)產(chǎn)地等指定地點(diǎn)進(jìn)行，公告期不少于15個(gè)工作日，登記事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)記載在不動(dòng)產(chǎn)登記簿。

[注釋]

①陳麗萍，吳初國(guó)，劉麗，劉偉，等.國(guó)外自然資源制度及對(duì)我國(guó)啟示[J].國(guó)土資源情報(bào)，2016（5）：5.

②向明.不動(dòng)產(chǎn)登記程序研究[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2011.7.

③許明月，胡光志.財(cái)產(chǎn)權(quán)登記法律制度研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002.

④不動(dòng)產(chǎn)的登記機(jī)關(guān)由國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記工作.國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”.行業(yè)管理和不動(dòng)產(chǎn)交易監(jiān)管等職責(zé)繼續(xù)由相關(guān)部門(mén)承擔(dān).各地在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，將不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個(gè)部門(mén).

⑤高富平.物權(quán)公示與公信力原則新論[J].法學(xué)論壇，2001（5）.

⑥陳幸德，徐志紅，張毅南，金俊.浙江省不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)建設(shè)研究[J].浙江國(guó)土資源，2016.