農村房屋買賣合同的效力檢討

周健++王宇

摘要：農村宅基地使用權的流轉與農村房屋買賣合同是兩個不同的法律命題，我國現行法律法規并沒有明確禁止農民處分宅基地上的房屋。但在司法實踐中基于農村宅基地使用權之房屋買賣合同的效力認定卻存在較大爭議，究其原因主要是不同法律問題的界定和權利屬性本應由不同的法律關系加以規范，區分原則是認定農村房屋買賣合同效力的理論基礎。通過制定《農村宅基地使用權法》單行立法，實現農村土地使用權的物權化，建立農村宅基地使用權的兩級市場，確保實現正義、合目的性和法的安定性的經濟法理念。這是一種可供選擇的經濟法思維路徑。

關鍵詞：宅基地使用權；區分原則；合同效力

中圖分類號：D922.3；D923.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0049-03

作者簡介：周健（1993-），男，江蘇靖江人，揚州大學廣陵學院，本科在讀，研究方向：法學；王宇（1983-），男，江蘇南通人，法學碩士研究生，揚州大學廣陵學院，講師，研究方向：民商法學。

中國共產黨十八屆三中全會關于農村宅基地流轉問題的規定，從經濟法的視角研究具有一定的前瞻性和歷史必然性。會議通過了《中國中央關于全面深化改革若干問題的決定》，文中提出，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”①2015年中央發布1號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會的精神，提出了完善農村宅基地管理制度的意見，積極推進宅基地制度改革。中國共產黨十八屆四中全會亦提出，“重大改革必須于法有據”。②故本人擬深度剖析并厘清農村宅基地的流轉與農村房屋買賣合同兩個法律問題，希望對我國農村土地法律制度的新一輪變革有所裨益。

一、農村宅基地使用權流轉：法理基礎

馬克思認為，“法的關系正像國家的形式一樣，既不能從它本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般來理解，相反，它們根源于物質的生活關系”。同時，“這些生產關系的總和構成社會的經濟結構，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會意識形態與之相適應的現實基礎”。③這表明了作為上層建筑的法律及其理念，必須反映一定的社會客觀經濟條件的要求。

依據《憲法》第10條，“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這也就是說權屬決定了土地性質，而不是土地性質決定權屬。這種劃分形成了我國土地制度中以所有權為基礎的農村和城市相互分割和對立兩大體系。因兩種所有權不同，致使難以形成統一的建設用地流轉規則。當然，這是我國憲法所確立的土地權屬制度，產生于計劃經濟時代，既具有政治含義，又具有法律意義。但這不是純粹的財產權或物權。土地所有權的法律意義主要在于：一是創設一切可流轉土地使用權的基礎；二是劃分城市和鄉村之間的界線；三是劃定鄉、村等農村集體的邊界。由于土地所有權僅具有創設土地使用權的作用，而且正是這種創設使土地成為可以流轉的財產。

宅基地使用權是指農村村民依法取得的，在集體所有的土地上建造住宅及其附屬設施的建設用地使用權。現行立法中所有有關可流轉土地的規范主要是針對城市土地而言的，《物權法》在這些方面并沒有新的突破，而是延續《憲法》、《民法通則》等法律法規，這也意味著我國至少至今一直繼續維持農村土地和城市土地二元化的格局，農村土地使用權總體上仍然具有強烈的身份屬性，不能直接進入市場。因此，嚴格意義上來講，農村土地的商品化、財產化還沒有徹底完成，農村土地使用權也還沒完成財產化或物權化。

在現實中，人類所認識法律理念的內容常常是人類在特定時空的文化水準上所能設想得到或理解得到的“至善”。拉德布魯赫把這一人類追求法律至善的法律理念解析成了三個因素：正義、合目的性和法的安定性。④關于農村宅基地使用權的流轉，在經濟法理念中，其構成也有自己的獨特意蘊：第一，作為“形式理念”的正義或“形式正義”，表現為對于市場競爭和市場交易中遭受損害的一方仍然要給予與損害對等的賠償，并且在必要時，還應當向侵害者施以一定數量的懲罰。當然，在經濟法的適用和遵循中，仍然要符合程序規則等。農村土地的商品化改造或農村土地使用權的物權化也應當恪守形式正義的要求。第二，作為“實質正義”或合目的性，表現為經濟法的制定應當反映一定時期內不同利益群體的要求，既要兼顧各個利益集團的目標價值，又要特別保護社會中弱勢群體的利益；同時，經濟法的執法和司法應當從分考慮雙方當事人利益的均衡、考慮社會倫理道德和經濟目標的需要，在必要的合理的自由裁量之中實現當事人之間的利益均衡以及社會公正等。與一般財產流轉不同，土地如何流轉首先必須體現全社會的利益和意志，而后才有當事人的意思自治。第三，法的安定性，表現為經濟法的成文化、經濟法的實證性、經濟法規范中概念術語的準確性和條文的確定性。我國現有土地上的法律法規和土地政策，不是因為我國公權力泛濫，而是因為對農村宅基地使用權流轉確實需要公權力的強力介入才能確保社會的穩定、利益的均衡和經濟目標的實現。

二、農村房屋買賣合同的效力：區分原則

物權變動就其物權本身而言是物權的發生、變更、消滅。在大多數國家，引起物權變動的法律行為只有一種，即合同。德國著名法學家薩維尼認為，買賣合同履行過程中的交付，不僅是一個純粹的事實的履行行為，而是一個以所有權轉移為目的意思表示和外在表現——實際交付行為本身。故所有普遍的買賣過程就可分解為三個相互聯系的階段：第一，債權行為，即成立一方出賣標的物，另一方支付價款的債的權利義務關系；第二，雙方當事人達成合意并為交付行為，由此完成所有權移轉；第三，買受人向出賣人支付價款。薩維尼稱第二階段的所有權移轉為物權行為，以與債權行為區別開來。并經后世發展形成了負擔行為和處分行為相區分的理論和規則。

以法律行為實施的目的和效果作為標準，可將法律行為分為處分行為和負擔行為。⑤處分行為是直接使權利移轉、變更和消滅的法律行為，以行為人享有處分權為要件，以物權變動為目的，又稱物權行為。負擔行為是產生債法上的給付義務效果的法律行為，而非直接導致權利的取得、變更和消滅。法律行為區分的原因在于處分行為和負擔行為的目的和效果是不同的，并進一步揭示了行為人的法律地位以及行為方式也是有所區別的。⑥處分行為受標的物特定原則限制而負擔行為不受此限，而負擔行為不以行為人有處分權為必要，其所為負擔行為符合債法的要件一般應有效。從理論上來說，合同之外還存在一個物權合意，但是動產移轉中并不存在明確的物權移轉合同（合意），其合意多是從交付行為中推出。只要出賣人交付行為，即可推定存在物權合意。在不動產交易中，演變為獨特的形式要件，如《德國民法典》第925條就要求制作公證書。

關于農村房屋買賣合同的效力，不論是采用物權形式主義變動模式，還是采用債權形式主義變動模式，都應當遵守以下規則認定其合同效力：第一，明確區分原則的基本要求。合同只是當事人之間的一種合意，其實質就是法律對當事人合意的評價。登記是針對民事權利的變動而設定的，是一種物權變動的公示的方法。不能認為已經生效的合同均能發生物權變動的結果，即登記并不是針對合同行為，僅僅以生效的合同作為物權排他性效力的根據。如果當事人之間僅就物權的變動達成合意，而沒有辦理登記，農村房屋買賣合同仍然有效。第二，是審查是否符合合同法的規定。合同生效是合同能夠產生法律約束力并為法律所保障而必須具備的條件。依據《民法通則》第55條，主要從主體是否具備締約能力、意思表示是否真實、是否違反法律或公共利益、合同標的是否確定和可能等方面來考察。當然，根據《合同法》第10條，“法律、行政法規采用書面形式的，應當采用書面形式。”，是否應當采取法定的特殊形式。第三，對現實土地政策沖突的認識，依據《合同法》第52條，除非法律有特別規定，合同一經成立，只要不違反法律的強制性規定和社會公共利益，就可以發生效力。《最高人民法院關于適用合同法若干問題的解釋（一）》第4條的規定，“合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及常務委員會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規和行政規章為依據。”而現實中，1999年《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》和2007年《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，卻明確禁止城鎮居民購買農村房屋。在司法實踐中，存在依據違反了上述法律法規中的強制性規定而認定合同無效的情形。從適用法律意義上來說，這還不能成為規范性文件，又怎么能認定屬于強制性規范呢。其不屬于法律法規的范疇，本身就屬于政策性的規定而已。依據《立法法》和《合同法司法解釋（一）》的有關規定，這些均不能成為認定合同效力的依據。故農村宅基地使用權流轉與農村房屋買賣合同是兩個不同的法律問題，不能混淆。

三、立法建議

德國著名學者哈貝馬斯認為，國家在運用實質法干預經濟社會生活的時候，“顯然也造成了這樣的危險：通過提供這種無微不至的關懷而影響個人自主性，而它……所要推進的，恰恰就是這種自主性。”⑦但我們必須清醒地認識到，政府行為的邊界只能以市場失靈的領域為限，因為雖然“有一些政府行動對于增加市場經濟的作用而言，極為助益，而且市場經濟還能容忍更多的政府行動，只要它們是那類符合有效市場的行動，但是，對于那些與自由制度賴以為基礎的原則相沖突的政府行動，必須加以完全排除，否則，自由制度將無從運行。”⑧亞當·斯密也認為，政府應當通過“普通法”干預個人自由。由此，我們也可以推導出，個人財產權之行使，也應當受到限制。就個人財產權中最重要的所有權而言，近代以降，它也受到來自公法的限制，即對于所有權之享有或行使的限制。日本著名憲法學家美濃部達吉認為，“其中對于享有的限制，是禁止私人不得以某物為自己之所有，即系以國家的權力強制剝奪其該項所有。至于行使的限制，是對所有權的效果——物之使用收益處分的自由加以拘束……”。⑨因此，經濟法倡導從克服市場失靈的需要的角度出發，在市場秩序的維護，宏觀經濟的調控，可持續發展的推進，社會分配正義的實現等方面提供必要的政府干預。

從政府干預的成本角度，政府干預成本源于：其一，經濟立法成本和司法成本；其二，經濟制度變遷的成本；其三，信息收集的成本；其四，政府干預過程中的義務成本。從效力的角度看，政府干預的實際效益體現為私人利益和社會效益的結合。一方面，通過對不當市場行為的矯正以實現對正當競爭者利益的維護；另一方面，通過對市場失靈下發生的資源非效率配置和非公平性分配的避免或糾正，提高資源配置效率，增進社會福利，實現社會資源分配的帕累托最優。⑩制度經濟學認為，制度就是規則，也可以說是人類追求一定社會秩序的結果，制度是一系列制定出來的，旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為的規則、守法程序和行為的道德倫理規范。

從經濟立法方面，原有的以計劃為主的資源配置方式已不能適應現代市場經濟的發展要求。我國現在建立的社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源的配置起基礎性作用。第一，通過立法實現農村土地的商品化改造或農村土地使用權的物權化。法律既然承認宅基地使用權是一種物權，就應當賦予宅基地使用權人充分享有行使、處分宅基地使用權的權利。這也是實現所有權權能的體現，更是《物權法》物盡其用原則的彰顯。第二，建立農村宅基地使用權的兩級市場。我們可以把農民依法取得宅基地的市場界定為一級市場，把宅基地流轉市場稱為二級市場。通過經濟立法制定一、二級市場的交易規則或規范來適當干預進行宏觀調控。至于權利人是否將宅基地使用權流轉給他人，是當事人意思自治的范疇，從私法自治，個人本位的角度出發，我們不應當加以干涉。但開放宅基地使用權流轉二級市場，通過價格機制和競爭機制引導宅基地合理流動，最大化地實現經濟效益原則，減少宅基地的閑置率。第三，現行法律的空間。就宅基地轉讓的問題上，法律法規并沒有禁止地規定。《物權法》第153條，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”當然，目前仍還應當完善《物權法》、《土地管理法》等相關配套性法律法規以及登記制度等。

綜上，我們認為，啟動單獨制定專門單行立法——《農村宅基地使用權法》應當提到議事日程。這是解決農村宅基地使用權的流轉與農村房屋買賣合同問題最有效的路徑選擇。這樣可以充分吸收較好的立法經驗和技術，系統地詳盡地規定農村宅基地使用權的取得、使用、收益、處分等一系列制度安排，彌補多部法律調整的漏洞和不足，確保實現正義、合目的性和法的安定性這一經濟法理念。

[注釋]

①黨的十八屆三中全會審議通過的<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>，2013-11-12.

②黨的十八屆四中全會審議通過的<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>，2014-10-23.

③馬克思恩格斯全集（第13卷）[M].北京：人民出版社，1963：8-9.

④黃茂榮.法學方法與現代民商法[M].北京：中國政法大學出版社，2001：389.

⑤高富平.民法學（第二版）[M].北京：法律出版社，2009：192.

⑥王澤鑒.民法總則[M].北京：中國政法大學出版社，2001：264.

⑦[德]尤爾根·哈貝馬斯.在事實與規范之間——關于法律和民主法治國的商談理論[M].童世駿譯.北京：三聯書店，2003：506.

⑧[英]弗里德里希·馮·哈耶克.自由秩序原理[M].鄧正來譯.北京：三聯書店，1997：281.

⑨[日]美濃部達吉.公法與私法[M].北京：中國政法大學出版社，2003：235.

⑩李昌麒.經濟法理念研究[M].北京：法律出版社，2009：40.