生態優先理念下的環境法治體系完善

李嵩譽

摘要：近年來，環保部發起的環保約談雖然對環境行政體制、政治生態、經濟結構等產生了一定影響，但尚未從根本上觸及經濟增長與環境保護之間的關系，很難說能長期推動環境法功能的有效發揮。出現這種結果的原因表面上在于政府部門重經濟增長、輕環境監管，根本原因在于地方政府經濟優先的發展思路催生了環境執法部門“泛經濟理性”的執法理念。該執法理念扭曲了環境法的立法原意，也在一定程度上反映出環境立法需要進行價值理念轉型。生態優先作為生態文明時代的先進理念，是對工業文明時代經濟優先理念的超越，應當成為現代環境法治的遵循。以生態優先理念完善環境法律制度，就要建立健全生態法律體系、生態法律制度和生態環境管理體制。

關鍵詞：生態優先；環境法治；綠色發展

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）04-0062-04

2014年5月16日起實施的《環境保護部約談暫行辦法》在新修訂的《環境保護法》的基礎上建立了極為嚴格的環境問責機制，使環境保護狀況在地方政府業績評價體系中處于“一票否決”的重要地位，對我國環境行政體制改革、政治生態、經濟結構等都產生了較大影響。與環保約談（環境保護部約見未履行環境保護職責或履行不到位的地方政府及其有關部門負責人并提出環境治理意見）相比，我國環境法律體系在保障人們本該享有藍天碧水等環境利益方面的能量并不夠大、效果并不夠好。環境法未能充分發揮作用的原因何在，是其立法理念、立法原則不科學影響了環保目標實現，還是環保執法方式不合理導致環境法的功能得不到有效發揮？另外，“環保約談”是柔性執法還是其他什么性質的制度？諸如此類的問題，都值得環境法學界認真思考。本文圍繞我國環境監管制度的價值理念對環保成效的影響展開討論，探索我國環境法治體系的完善，以期推進這些問題的解決。

一、我國環境法治體系缺失的主要表現

如果立法缺失，則強勢的環保執法就是必需的，因為它能夠暫時擱置錯綜復雜的利益紛爭，統籌資源利用與環境治理。然而，環保約談無論有多大威力，也還是一種行政手段。我國已經形成了比較系統的環境法律制度，但環境保護尤其是環境監管仍過分依賴傳統的行政手段，這不利于彰顯環境法的重要地位、發揮環境法的功能。

1.《環境保護法》只是規范環境監管之法

法律制度的一大功能是創設規則，通過配置權力（權利）、課以義務來實現社會治理。從這個角度看，我國《環境保護法》只是一部“監管者監管之法”。這主要表現在三個方面：第一，我國《環境保護法》設計的環境治理模式是行政機關對行政相對人的執法模式。在經濟學理論上，當市場運行出現外部效應，導致公共物品稀缺、公共利益受損時，意味著市場失靈。環境污染就是市場主體競相逐利、不履行污染防治義務的后果。為了平抑社會風險、保護公共利益、維護社會公平，我國《環境保護法》將政府監管作為防治市場失靈的主要手段，由作為環境政策制定者和社會治理主體的政府來履行環境監管職能，監管對象主要是企業事業單位。這種制度設計在一定程度上導致我國環境保護對政府的依賴：企業本應主動履行環保義務，卻要依賴政府監管才履行；如果政府監管缺失、不到位，企業就不履行或怠于履行環保義務。第二，在現行制度框架下，政府環境監管部門缺乏監管。我國《環境保護法》第6條規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”我國市場經濟由計劃經濟轉型而來，長期的“官本位”思維使公眾對政府執法寄予太多期望，這不僅使龐大的政府管理機構有了存在的理由，而且給政府部門權力尋租提供了可乘之機。現實中，除了被監管者的環境行為直接影響環境質量，地方政府在環境監管中也對其轄區環境質量產生很大影響。第三，我國環境公益訴訟制度尚不健全。我國《環境保護法》第58條規定：對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，符合一定條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。該規定設定的原告范圍較小，環境公益訴訟的主體資格受限。實踐中，地方環境質量的優劣在很大程度上取決于政府履行環境監管能力的強弱，本該在環境保護中發揮主導作用的環境司法只起到輔助作用。

2.政府發展思路不當影響環境監管成效

環境監管成效與政府的執政模式、執法理念、發展思路等密切相關，受較多因素影響。環保約談實踐表明，作為環境保護“重器”的環境統一監管（各級政府環境保護行政主管部門統一行使環境監管職權）并未得到真正落實。我國《環境保護法》對環境統一監管只作了宏觀、抽象的規定，相關法律規定的可操作性不強。為了彌補這一缺陷，環保部在不同時期根據工作重點的不同以政策文件的形式提出了相關要求，但有的要求將環境執法與環境執政混為一談，有的政策措施從提出之日起就無法通過執法予以落實。比如，環保部門實施的約談式掛牌督辦意在督企又督政，但在一些地方演變成政府對污染企業進行掛牌保護。當環境污染事件發生后，有的地方官員為了使自己不被追責，就采取息事寧人的手段，將污染事態化小甚至掩蓋，使本來應當由污染企業承擔的各種環境治理成本由政府承擔。有的地方政府對企業的環境違法行為視而不見，甚至為了發展經濟而姑息縱容。2015年山東臨沂接受環保約談后首批被關停的57家企業中，有13家存在違規審批、越權審批問題，這些企業投產時沒有經過“三同時”方面的達標驗收程序，后來也沒有正常運行污染防治設施。在過于寬松的環保執法環境下，不少企業養成了怠于履行環保義務的慣性。在很大程度上，地方政府經濟優先的發展思路造成了環境有效監管的缺失。

二、環境法治的理性轉型：從經濟優先到生態優先

1.我國環境立法價值理念存在偏差

環境問題既是資源配置、利益平衡問題，也是經濟問題、政治問題，更是價值選擇問題。環境立法價值理念不僅影響環境法基本原則的設定和制度建構，而且決定環保執法、司法、守法的效果。我國環境立法價值理念的偏差主要表現在兩個方面：其一，分散立法違背了生態系統的整體性。環境法在本質上是維護環境秩序的法，旨在保全人類賴以生存的自然環境，實現社會系統與自然生態系統之間的平衡與穩定。生態系統具有整體性，各要素之間具有密切關聯性，大氣、土壤、生物等既是環境要素又是自然資源，山水林田湖是一個共同體。但是，我國現行環境法律未能從生態系統的整體性出發建構制度體系，如水資源管理與水污染防治不僅有不同的立法，而且分屬不同的部門管理，管水質的部門不管水量，管水量的部門無權管水質。這樣的分散立法制約了環境法治的功能。其二，保護優先原則不利于生態保全。我國《環境保護法》第5條規定，環境保護要堅持保護優先原則。從字面上看，保護優先的含義可以有三種理解：一是保護優先于開發利用，這一般是指在自然保護區等實行特別保護的區域內；二是保護優先于污染治理；三是保護優先于恢復改善。可見，保護優先較經濟優先前進了一步，但并不等于生態優先、環境優先。也就是說，保護優先原則仍未對生態環境的價值給予足夠重視，難以實現生態環境的可持續發展。

2.政府執法理念背離環境立法初衷

我國環境法治未能充分發揮作用的另一個主要原因是地方政府在“泛經濟理性”支配下扭曲了環境立法的原意。經濟理性是經濟發展所必需的，但是，如果在所有領域都用經濟理性思考和處理問題，就會導致經濟理性的濫用，產生“泛經濟理性”問題。“泛經濟理性”是一種狹隘的發展理念，主要表現為經濟優先的發展思路以及對所有問題都按發展經濟的辦法去應對的思維定式，將其用于環境保護會帶來嚴重后果。例如，我國《環境保護法》確立了誰污染、誰負責的原則，但很多地方將這一原則變相落實為“污染者付費”，通過征收污染稅（費）等形式使污染物排放合法化，其結果是不僅沒有緩解環境問題，反而加劇了環境退化。地方政府的“泛經濟理性”體現在環境決策、環境監管等領域，使環境法律制度的執行在一定程度上背離了立法初衷。

3.我國環境法治應確立生態優先的價值理念

生態優先理念是對經濟優先理念的揚棄和超越，它要求人們從整體性視角認識生態系統及人與自然的關系，意識到自身的經濟行為具有生態邊界并加以自我約束，按照生態倫理的要求選擇行為模式，從而避免生態崩潰危及人類生存和發展。以生態優先價值理念為基礎建構的環境法治體系將全社會的、長期的、整體的公共利益納入規制范疇，其價值必然超越僅對保護個體的、短期的、局部的經濟利益有利的傳統環境法治體系。生態優先價值理念具體表現為整體主義思維、人與自然和諧共榮的綠色發展理念，以及以保護公共利益、履行社會責任為核心的生態法治原則。以生態優先觀拓展法治觀，要求建立生態優先價值理念主導下的綠色法治體系。

三、生態優先價值理念指導下的環境法律制度設計

將生態優先從一種價值理念轉化為實踐，需要借助一定的載體即法律制度。從生態系統是一個共同體的整體性要求出發，我國應當建立和完善生態優先價值理念指導下的生態法律體系、生態法律制度和生態環境管理體制。

1.完善生態法律體系

生態法律體系要建立在生態規律和生態道德的基礎之上，符合生態優先的價值理念。可行的思路是：第一，完善自然資源產權法、自然資源用途管制法、環境污染防治法、生態保全法等資源利用與環境保護法律規范。第二，通過修法把生態優先的價值理念植入其他法律規范，如在《侵權責任法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《物權法》《農業法》等法律中體現生態保護的要求，對沒有體現生態倫理的部門法或單行法進行系統梳理、評估，漸進式地完成對傳統法律的“綠化”改造。作此思考的理由在于：生態環境問題不僅是技術問題、法治問題，也不單純是一個部門法的問題，而是需要全社會、所有法律共同參與應對的社會問題。為了整個社會的可持續發展，民商法、經濟法、行政法以及環境法都必須在立法原則和主要制度上統籌考慮，共同接受生態文明價值觀與生態倫理的約束。

完善生態法律體系的具體措施包括：第一，在法治建設的所有領域遵循綠色發展要求，徹底改變以往重實體立法輕程序立法、重城市輕鄉村、重國家監管輕社會公眾參與、重行政手段輕市場機制的做法，嚴懲環境污染和生態破壞行為。第二，建立必要的環境法律政策審查制度，審查的標準是符合與人類生產生活相關的自然規律，審查的對象是國家立法機關或行政部門制定或認可的可能影響生態環境的法律、命令等，審查的結果是根據是否符合標準要求對有關法律、法規、命令等予以認可或提出質疑。第三，各單行環境法之間要做到兩個統一：獨立性與融合性相統一，穩定性與開放性相統一。單行法具有相對獨立性，但基于環境、資源與生態之間的交融性，各單行環境法之間也應當有共通性的內容。另外，雖然環境保護基本法與單行法都具有相對穩定性，但基于環境、資源與生態受人類干擾程度不同而發生演變的復雜性，環境法律體系的各組成部分都應不斷吸納新的內容，表現出一定程度的開放性。獨立性與穩定性是建立和完善生態法律體系的基本要求，融合性與開放性是生態法律體系不斷發展演進的內在驅動力。

2.健全生態法律制度

價值觀念及相應的行為方式轉變，必然依賴于法律制度變革。生態法律制度建構必須樹立山水林田湖是一個生命共同體的價值理念，對各生態要素進行整體保護、系統修復、綜合治理。為此，要從系統論出發形成生態法律制度的邏輯體系，把預防性法律制度、全過程管制性法律制度以及救濟性法律制度有機聯結為一個整體，明確各項制度的功能取向。預防性法律制度是“預防為主”原則的具體化，是從源頭預防環境問題產生的制度規范，具體包括生態規劃制度、生態風險評估制度、環境影響評價制度、環境信息公開制度、環境決策制度等。管制性法律制度是防止市場失靈、實現生態保護目標的重要手段，主要作用于生態系統管理、環境污染和生態退化防治等領域，具體包括資源有償使用制度、生態保護紅線制度、生物多樣性制度、環境監測制度、環境資源承載能力監測預警制度、生態總量控制制度、環境質量標準及環境基準制度、污染物排放許可與標準制度、環境容量使用權交易制度、流域綜合治理制度、清潔生產和清潔能源制度、環境質量與公眾健康保護制度、資源利用績效審計制度、環境責任保險制度、環境保護督查制度等。救濟性法律制度是對環境污染與生態破壞行為造成的損害后果予以救濟，或者對為保護生態環境而犧牲經濟發展利益的地區或主體給予補償的制度措施，具體包括環境公益訴訟制度、生態修復制度、生態補償制度等。

3.優化生態環境管理體制

我國現行生態環境管理體制是以行政區劃為核心設計的，地方環保部門受上級主管部門及同級人民政府的雙重領導。當地方經濟發展與環境保護發生沖突時，地方環保部門幾乎完全受制于地方政府，這樣的體制不利于環境保護，亟須改進。具體可以采取三方面措施：第一，建立由一個權威部門進行統一監管的環境監管體制，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的環境監管力量，對地方政府及其環保部門進行統一環境監管，通過立法賦予環境執法部門以強制執行權，完善環境執法與環境司法的銜接機制。第二，綜合考慮經濟、政治、文化、社會與生態（包括環境、資源、生物等）的價值與需求，綜合運用法學、生態學、環境科學、社會學等學科知識和方法，綜合運用行政性、市場性、社會性治理手段，構建統一、協調的生態環境治理網絡。第三，通過立法制定生態環境目標評價考核辦法，把資源消耗、環境損害、生態效益等情況納入經濟社會發展評價體系，根據不同區域的主體功能定位，實行差異化發展績效評價考核。對領導干部實行生態環境質量綜合考核制度，建立生態環境損害責任終身追究機制。在環境執法模式上，將授權型消極行政模式轉變為責任型積極行政模式，保證執法者忠于職守、盡職盡責。建立環境風險預防體系，對跨區域、跨流域的環境保護由有管轄權的上級行政主管部門制訂環境風險防控計劃，指導相應的環境風險防控工作的開展。

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責任編輯：鄧林

Abstract：In recent years， the Ministry of Environmental Protection has launched the "environmental questioning" policy that although has a certain impact on the environmental administrative system， political ecology and economic structure， it doesn′t fundamentally adjust the relationship between economic growth and environmental protection， and it′s hardly to tell what effect it will have to promote efficiency of the environmental law for a long time. Appear this kind of situation， the reasons on the surface is that the government department attaches importance to the economic growth and environmental monitoring， while the fundamental reason is that local government′s idea of economic priority development has given rise to the philosophy of "overflow economic rationality" implemented by the authority of environmental law enforcement The law enforcement concept distorted the environmental law′s original intent， but to a certain extent， suggested transformation of the value concept of environmental legislation. Ecological priority concept is the advanced concept of ecological civilization era， which beyond economic priority concept in the industrial civilization era， and ought to become one of the follow environmental laws on value concept. The concept is the economic concept of transcendence embodied in the legal system design， and it aims to improve the ecological legal system， legal institutions and environment management system.

Key words：ecological priority；environmental law；green development