中國環保產業發展的歷史回顧與經驗啟示

段娟

摘要：環保產業是環境保護的物質基礎和技術保障，是推進節能減排的重要支撐。隨著中國經濟的持續快速發展，城鎮化和工業化的不斷推進，中國環保產業發展從20世紀70年代初開始起步，目前已進入高速發展階段，并逐漸成為國民經濟新的支柱產業。當前環保產業發展存在技術創新體系不完善、技術開發投入不足、市場不規范、法律法規不健全、財稅優惠政策激勵力度有限、企業融資難度大等諸多問題，應在總結歷史經驗的同時，采取更好地推動綠色環保產業發展的若干措施。

關鍵詞：環保產業；環境保護；綠色發展

中圖分類號：X324文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）04-0029-08

環保產業是為社會生產和生活提供環境產品和服務活動，為防治污染、改善生態環境、保護資源提供物質基礎和技術保障的產業。①隨著中國經濟的持續快速發展和城市化、工業化進程的不斷加快，國家對環保產業發展日益重視。中國環保產業從20世紀70年代初開始起步，目前已進入快速發展階段，總體規模迅速擴大，產業領域不斷拓展，產業結構逐步調整，產業水平明顯提升，逐漸成為國民經濟新的支柱產業。但當前環保產業發展也存在技術創新體系不完善、技術開發投入不足、市場不規范、法律法規不健全、財稅優惠政策激勵力度有限、企業融資難度大等諸多問題。本文在回顧中國環保產業發展的歷史，總結經驗的基礎上，對當前如何更好地推動中國綠色環保產業發展提出相關對策。

一、中國環保產業發展的歷程

中國環保產業是隨著環境事業的發展而逐漸發展壯大的。20世紀60年代中后期到70年代初，面對工業化造成的環境污染，中央政府開始對工業“三廢”對水源和空氣造成的污染進行調查，拉開了環境保護工作的序幕，環保產業開始萌芽。1973年全國第一次環境保護工作會議召開，以此為起點到20世紀80年代是中國環保產業開始孕育發展階段。20世紀90年代，隨著城市化和工業化進程的不斷加快和環境問題的日益突出，國家出臺了一系列促進環保產業發展的政策措施，環保產業進入快速發展階段。進入新世紀以來，國家加快了環保產業的市場化改革進程，這一階段環保產業作為新的經濟增長點，逐漸成為革新和調整產業結構、支撐產業經濟效益增長的重要力量。

1.環保產業發展萌芽階段：20世紀60年代中后期—70年代初

20世紀60年代中后期到70年代初，中國環境保護工作的重點是“三廢”治理和綜合利用。首先，中國成立了“三廢”利用等環保機構。1971年，國家計委成立“三廢”利用領導小組。1973年1月，成立了國務院環境保護領導小組籌備辦公室。北京、甘肅、湖北、廣東、貴州、河北、河南、遼寧、云南、浙江、湖南、山東等省市新建或重建了“三廢”治理利用辦公室等。到第一次全國環保會議召開前，已有16個

省區市設立了環保機構。1972年6月，官廳水庫水資源保護領導小組成立，隨后，又相繼成立了關于保護黃河流域、淮河流域、長江流域、松花江流域、珠江流域、太湖水系等水域的環保領導小組。環保機構的成立為中國以后環保事業的起步準備了重要的組織條件。

其次，從中央到地方開展了廣泛的環境污染調查。1971年4月，衛生部軍管會向各省、市、自治區革命委員會衛生局下達《關于工業“三廢”對水源、大氣污染程度調查的通知》（以下簡稱《通知》），指出，“三廢”中的有害物質排出是害、回收是寶，回收利用可以為國家創造大量的物質財富，反之則會嚴重危害人民健康和工農業生產。“三廢”問題的解決首先要調查清楚其對河流、大氣、水源的污染情況及危害程度。《通知》要求各地對轄區主要廠礦進行全面調查，了解排污情況、排放制度、回收利用的方法以及對周圍居民健康和其他行業的影響。《通知》下達后，各地污染調查工作陸續展開。1972年，青海、甘肅、河南、山東等八省（區）聯合成立協作組，長江水系六省一市成立協作組，遼寧、河北、山東三省與天津市組成協作組，分別對黃河、長江、渤海、黃海等污染情況進行了調查。在全國開展污染普查的同時，一些污染事件也引起中央政府的重視，影響較大的是官廳水庫污染問題。1972年3月，北京市有關部門向中央提交了《關于官廳水庫污染情況的報告》。5月，李先念批示要著力解決這一問題。6月，國家計委和國家建委向國務院提交《關于官廳水庫污染情況和解決意見的報告》，建議采取緊急治理措施迅速制止水質繼續惡化，加強對官廳水庫上游河流污染的調查；新建、擴建工廠要認真考慮“三廢”綜合利用，工廠建設和“三廢”綜合利用工程要同時設計、同時建設、同時投產；建立監測化驗系統，加強檢驗工作。②環境污染調查工作的開展為查清污染源和有計劃的治理提供了科學依據；促進了環保監測站和區域監測網的建立，為工業建設、污染防治提供了參考。

再次，這一時期，還制定了諸如《工業企業設計衛生標準》《生活飲用水衛生規程》《漁業用水水質標準》《工業“三廢”排放試行標準》等“三廢”污染治理文件和法規，為當時的污染防治提供了制度性依據，也為以后環境保護法規的制定和完善奠定了基礎。應該說，這一階段中國的環保事業開始起步，雖然沒有正式出現環保產業的概念，但“三廢”治理機構的建立、治理法規的出臺、污染調查監測工作的開展、污染控制設備的研制等，都為以后環保產業的孕育發展奠定了基礎。

2.環保產業孕育階段：20世紀70年代中—80年代

在環境保護工作受到普遍重視的情況下，1973年8月，國務院召開第一次全國環境保護會議。會議確定了環境保護工作方針，“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”，制定了《關于保護和改善環境的若干規定》③。該規定提出要做好全面規劃，經濟發展與環境保護要統籌兼顧，全面安排；工業要合理布局，廠址選擇要切實注意對環境的影響；要注意保護水源，消煙除塵，處理、利用垃圾，改善勞動環境；綜合利用，除害興利，一切新建、擴建和改建企業的主體工程與環境保護設施要同時設計、同時施工、同時投產；加強對土壤、植物、江河、湖泊、海洋、森林、草原保護；認真開展環境監督工作，制定工業企業污染物排放標準和環境質量標準；大力開展環境保護的科學研究工作和宣傳教育；環境保護需要的投資、設備和材料要盡可能予以保證。

第一次環境保護會議召開后，中國的環境保護工作開始起步。1974年，國務院成立了環境保護工作領導小組，各省、市、自治區和國務院有關部委也陸續建立起環境管理機構以及環保科研、監測機構。1978年3月，第五屆全國人大第一次會議通過的《憲法》，明確提出：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。”1979年9月，第五屆全國人大第十一次會議通過《中華人民共和國環境保護法（試行）》，確定了中國環境保護法體制框架，標志著中國環境保護工作進入法制軌道。1983年底召開第二次全國環境保護會議，明確了環境保護是一項基本國策，提出了“三建設、三同步、三統一”的戰略方針，初步規劃出環境保護的主要目標、步驟和措施，確定了強化環境管理作為環保工作的中心環節。1984年成立了國務院環境保護委員會，1985年中國環境保護工業協會正式成立。1988年，時任國務委員、國務院環委會主任宋健首次提出發展環保產業，“環保產業”這一新概念引起社會廣泛關注。1989年，國家環境保護局組織全國第—次環保工業調查，對全國的環保工業生產、經營等情況進行了統計和分析，在被調查的3148個單位中有2529個從事環保產業的生產或研究。1988年的生產總值為38億元，其主要產品包括用于治理環境污染的機械設備、專用儀器及專用材料等。這次調查發現，大部分的企業規模小，集體企業和鄉鎮企業占多數。在1928個企業中，年產值在500萬元以上的僅137家，只占企業總數的7.1%。④這一時期環保產業開始孕育發展，但由于處于發展初期，基礎較薄弱，尚未形成一定規模，產業市場狹小、技術落后，亟須政府出臺一系列政策措施進行引導和扶持。

3.環保產業迅速發展階段：20世紀90年代—21世紀初

1989年召開第三次全國環境保護工作會議，國務院發出《關于當前產業政策要點的決定》，將環保產業列入優先發展領域。1990年，國務院環境保護委員會第15次會議通過《關于積極發展環境保護產業的若干意見》，這是中國第一份指導環保產業發展的政策性文件。該文件詳細闡明了環保產業的概念，指出發展環境保護產業的指導方針是在治理整頓和深化改革中，提高環境保護產品和環境工程的質量，為保護和改善環境、防治污染和其他公害提供物質和技術保障。1991年，國家環境保護局開始啟動最佳環保實用技術的篩選與推廣工作。1992年4月，全國第一次環保產業工作會議召開。會議闡明了發展環保產業對推動中國環保事業發展的重要意義，并確定了中國發展環保產業的指導思想與基本方向。會議期間同時舉辦了全國第一次環保產業展覽會，把環保產業發展推向高潮。1992年9月，黨中央和國務院批準中國環境與發展十大對策建議，其中之一是“大力推進科技進步，加強環境科學，積極發展環境保護產業”。1992年11月，國務院環境保護委員會發出《關于促進環境保護產業發展的若干措施》，提出了“積極扶持，調整結構，依靠科技，提高質量，面向市場，優質服務”的指導思想，強調各級政府、各有關部門應針對環保產品市場需求量大的特點，把生產和開發環保產品和提供環保服務的企事業單位推向市場，供需結合、有償服務、平等競爭、優勝劣汰，把發展環保產業納入社會主義市場經濟的軌道。⑤

1993年，中國環保產業協會成立。1994年，國家環境保護局發出《關于開展環保產品質量考評的通知》，這是在過去開展環境監測專用儀器質量考評的基礎上，第一次在全國范圍內開展多種環保產品質量考評。1995年4月，國家環境保護局發布《關于環保產業科技開發貸款有關事項的通知》，指出環保產業科技開發貸款是運用國家銀行資金來支持發展環保產業的企事業單位進行環保開發、環保最佳實用技術推廣、環保示范工程建設、環保信息服務、資源綜合利用、生態保護開發等項目。⑥1995年，國家環保局會同國家計委、國家經貿委、國家科委和國家統計局聯合開展了全國環境保護產業基本情況調查。此次調查是新中國成立以來由政府部署的第一次全國范圍內的環保產業調查。歷時15個月，共獲得了全國29個省、市、自治區8651個從事環保產業活動的企事業單位的約100萬個調查數據和29套總結分析資料。⑦1996年4月，國家環境保護局發出《關于對環保產品實行認定的決定》，強調要對用于防治污染和保護生態環境的環保產品實行認定，對通過認定的環保產品，頒發環保產品認定證書。⑧在建項目的污染防治和其他污染防治工程以及在環境監測中，必須使用獲得認定證書的環保產品。1996年8月，國家環境保護局發布《環保產品監督檢驗機構管理辦法》，保證了環保產品監督檢驗機構工作的規范化。1997年5月，國家環境保護局發布《關于環境科學技術和環保產業若干問題的決定》，提出“大力發展環保產業，規范環保產業市場”，指出要有重點、有計劃地推動環保產業上規模、上水平，提高環保產品的技術含量、質量和檔次。⑨要引導環保企業集約化經營，擴大環保產業規模；鼓勵、支持國有大中型企業進入環保產業，從事環保產品的開發和生產；重點扶植一批環保骨干企業，組建環保產業集團和環保高科技基地；整體推進環保產業發展。同時要加強環保產業的監督管理，建立環保產業管理體系，規范環保產業市場，堅決打破部門封鎖和地方保護主義，防止不正當競爭，實現環保產業市場的有序運行。

1998年，國家環保總局召開全國環保系統環保產業工作會議，會議提出要大力推動環保產業發展，使其成為國民經濟新的增長點。要把環保產業發展擺到重要的議事日程，積極探索促進環保產業發展的新思路和新方法，維護環保產業市場公平競爭的環境，促進污染治理機制的轉化，引導環保產業全面走向社會化、市場化、專業化和企業化，形成環保產業自我發展的內在機制。1999年，國家環保總局發揮對環保產業引導、規范、監督、服務的職能，采取各項措施，推進環保產業向深層次發展。國家環境保護總局與國家科技部、國家機械局聯合發布了《機動車排放污染防治技術政策》，與國家輕工業局聯合發布了《草漿造紙污染防治技術政策》。向社會公布污染防治技術路線、工作進度和時限要求，規范和指導污染防治工作；以環境保護設施運營資質認可工作為突破口，提倡發展環保設施運營業和污染治理服務業，實行環保設施建設和運營兩權分離。2000年，為適應社會主義市場經濟發展的需要，國家將環境保護產品認定由行政性認定轉為第三方認定，逐步建立起全國統一的第三方認定管理體系，推進了環境工程資質認可工作的規范化。為促進環保產業形成規模優勢，促進環保產業化發展進程，培育新的經濟增長點，國家環保總局還制定了國家環保產業基地和環保產業園區建設總體方案。

20世紀90年代至21世紀初，隨著中國的經濟快速發展，經濟發展和環境污染之間的矛盾日益突出，國家對環境保護工作日益重視。第三次全國環境保護工作會議將環保產業列入優先發展領域，促進了環保產業地位的提高；首次召開環保產業會議，確定了環保產業的指導思想和基本方向；出臺了一系列關于環保產品質量考評、環保產業科技開發貸款、環保產品實行認定、環保產品監督檢驗機構管理、環境工程資質認可等方面的政策措施，對規范環保產業發展提供了思路；提出把發展環保產業納入社會主義市場經濟軌道，引導環保產業走向社會化、市場化、專業化和企業化，對于推動環保產業走向市場，促進環保產業發展規模和水平的提高發揮了重要作用。2001年2月，國家環保總局組織開展了2000年環境保護相關產業基本情況調查。結果顯示，截至2000年年底，從事環境保護相關產業的企事業單位總數達18144家，從業人數317.6萬人。年收入總額1689.9億元，實現利潤166.7億元。與1997年相比，中國環境保護相關產業的從業單位增加了近1倍，從業人數增加了87%，年收入總額增長了268%，年利潤總額增長了187%，人均收入、人均利潤分別增長了73%和53%。⑩調查顯示，中國環境保護相關產業的內涵在不斷延伸和豐富，產業規模在逐步擴大，產業結構分布日趨合理，產業的整體規模和效益有了較大幅度的增長，產業的地域分布由東南沿海、沿江的經濟發達地區向中西部地區擴展，中國環保產業發展呈現出良好的發展勢頭。盡管這一時期環保產業得到迅速發展，但由于環保產業是在計劃經濟體制下適應環境保護的需要發展起來的，多年來一直處于一種無序、盲目的發展狀態，導致環保產業發展存在缺乏國家宏觀指導，企業分散、規模小、缺乏骨干力量，產品科技含量低，市場管理不規范、社會化服務體系不健全等諸多問題。在社會主義市場經濟體制下，亟須政府加強宏觀調控，規范環保產業市場發展，建立以市場供求關系為主、以政府制度管理為支撐的市場主導型運行機制，促進環保產業有序健康發展。

4.環保產業持續健康發展階段：21世紀至今

2001年5月，為深入貫徹落實可持續發展戰略和科教興國戰略，促進中國環保產業快速健康發展，保護資源和環境，培育新的經濟增長點，國家環保局發出《關于加快發展環保產業的意見》，指出各地區和有關部門在制訂國民經濟和社會發展計劃及遠景目標時，要把環保產業作為重點發展領域。制定和實施環保產業發展規劃，要認真分析國內外市場需求和技術發展趨勢，明確發展方向、目標和重點，堅持“有所為，有所不為”的原則，發揮地區比較優勢，防止低水平重復建設。同時強調發展環保產業，要堅持以市場為導向、以科技為先導、以效益為中心、以企業為主體的原則，強化政策引導，依靠技術進步，培育規范市場，加強監督管理，加大環境執法力度，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的環保產業宏觀調控體系和統一、開放、競爭、有序的環保產業市場運行機制，促進環保產業健康發展，為環境保護提供技術保障和物質基礎，以適應日益嚴格的環保要求對環保產業的需求，并使其成為新的經濟增長點。2001年11月，國家經貿委發出《環保產業發展“十五”規劃》，指出，“十五”期間是中國經濟和社會發展的重要時期，是經濟結構戰略性調整的重要時期，也是中國加快生態建設和環境保護的重要時期。發展環保產業是實施可持續發展戰略的必然要求；是培育新的經濟增長點的需要，是適應中國加入WTO的現實選擇。“十五”期間，國家緊密結合經濟結構調整和西部大開發戰略的實施，以解決重點區域的重點環境問題為突破口，實施和推進了淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池、酸雨和二氧化硫控制區、北京市、渤海、三峽庫區及其上游、黃河小浪底庫區及其上游和松花江流域等重點區域的污染防治工作。同時，國家環保總局在機制、政策和制度創新方面，繼續推進環境污染治理的市場化，推進環保產業基地、環保產業園及生態工業園的建設，規范、完善環保運營資質、環境工程設計資質工作，加強對環境保護產品的監督管理與認定工作。環保產業工作取得了新的進展。“十五”期間，中國加大了對環保基礎設施建設的投資力度，全社會環境保護投資比“九五”時期翻了一番，占GDP的比例首次超過1%，促進了環保產業的整體發展，從而使環保產業總體規模不斷壯大，涵蓋領域不斷延伸。

2007年，政府對于環保工作的開展提出了新方法、新思維，正式將環保項目支出列入國家財政總預算中，并出臺了一系列措施促進節能減排。2008年，全球金融危機爆發，中國加大了基礎設施的建設規模，其中對環保產業的投資更是顯著增加。2009年一季度，中國環保行業實現了較高增長，其中廢棄資源與廢舊材料回收加工業、環境污染處理專用藥劑材料制造業的工業銷售總產值同比增幅均超過50%；環保、社會公共安全及其他專用設備制造業的銷售總產值同比增長也超過20%。2010年10月，國務院發出《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，強調要立足中國國情和科技、產業基礎，堅持創新發展，將節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰略性新興產業加快培育成為先導產業和支柱產業。節能環保產業要重點開發推廣高效節能技術裝備及產品，實現重點領域關鍵技術突破，帶動能效整體水平的提高。加快資源循環利用關鍵共性技術研發和產業化示范，提高資源綜合利用水平和再制造產業化水平。示范推廣先進環保技術裝備及產品，提升污染防治水平。推進市場化節能環保服務體系建設。加快建立以先進技術為支撐的廢舊商品回收利用體系，積極推進煤炭清潔利用、海水綜合利用。“十一五”期間，環保產業作為戰略性新興產業得到較快發展。環保產業投資總額1.375萬億，較“十五”期間增加96.4%，占GDP的比例上升到1.35%。根據《第四次全國環境保護相關產業綜合分析報告》，2011年中國環境保護相關產業從業人員達到319.5萬人，年營業收入30752.5億元，年營業利潤2777.2億元，年出口合同額333.8億美元。與2004年相比，2011年中國環境保護相關產業的從業人數增加了100.3%，年平均增長速度為10.4%；營業收入增加了572.6%，年平均增長速度為31.3%；營業利潤增加了605.1%，年平均增長速度為32.2%；出口合同額增加了439.3%，年平均增長速度為27.2%。同時，中國環境保護相關產業營業收入占同期GDP的比重由2004年的2.8%上升至2011年的6.5%。

“十二五”期間，發展環保產業是中國經濟綠色化發展的主要方向。2011年，環保部發出《關于環保系統進一步推動環保產業發展的指導意見》，指出要充分認識環保產業的戰略性、基礎性地位，進一步發揮環保系統在推動環保產業發展中的作用，并提出了“十二五”時期環保部門推動環保產業發展的指導思想、基本原則與重點發展方向。2012年6月，國務院發出《“十二五”節能環保產業發展規劃》，對節能環保產業的重點發展領域作出規劃。2012年7月，國務院發出《關于印發“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃的通知》，指出，“十二五”時期是中國戰略性新興產業夯實發展基礎、提升核心競爭力的關鍵時期。關于節能環保產業，要強化政策和標準的驅動作用，充分運用現代技術成果，突破能源高效與梯次利用、污染物防治與安全處置、資源回收與循環利用等關鍵核心技術，大力發展高效節能、先進環保和資源循環利用的新裝備和產品；完善約束和激勵機制，創新服務模式，優化能源管理、大力推行清潔生產和低碳技術、鼓勵綠色消費，加快形成支柱產業，提高資源利用率，促進資源節約型和環境友好型社會建設。2013年，國務院發出《關于加快發展節能環保產業的意見》，提出要牢固樹立生態文明理念，立足當前、著眼長遠，圍繞提高產業技術水平和競爭力，以企業為主體、以市場為導向、以工程為依托，強化政府引導，完善政策機制，培育規范市場，著力加強技術創新，大力提高技術裝備、產品、服務水平，促進節能環保產業快速發展，釋放市場潛在需求，形成新的增長點，為擴內需、穩增長、調結構，增強創新能力，改善環境質量，保障改善民生和加快生態文明建設作出貢獻。并指出節能環保產業的發展目標是“年均增速在15%以上，到2015年，總產值達到4.5萬億元，成為國民經濟新的支柱產業”。

2015年4月，中共中央、國務院制定出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確提出“要大力發展節能環保產業”。2015年11月，“十三五”規劃建議提出，支持綠色清潔生產，推進傳統制造業綠色改造，推動建立綠色低碳循環發展產業體系，鼓勵企業工藝技術裝備更新改造。2016年3月5日，李克強在十二屆全國人大四次會議上作政府工作報告，強調要重拳治理大氣霧霾和水污染。大力發展節能環保產業，擴大綠色環保標準覆蓋面；開展全民節能、節水行動；推進垃圾分類處理，健全再生資源回收利用網絡，把節能環保產業培育成中國發展的一大支柱產業。2016年3月17日，“十三五”規劃綱要明確提出要發展綠色環保產業，培育服務主體，推廣節能環保產品，支持技術裝備和服務模式創新，完善政策機制，促進節能環保產業發展壯大。2016年4月，環境保護部出臺《關于積極發揮環境保護作用促進供給側結構性改革的指導意見》，指出大氣、水、土壤污染防治三大戰役為環保產業擴大產業規模、優化產業結構、提高技術水平和市場化程度提供了大好機遇，環保產業發展也將為實現環境質量改善目標提供有力支撐。2016年12月，國務院印發《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》，提出要推動新能源汽車、新能源和節能環保產業快速壯大，構建可持續發展新模式。在國家出臺的一系列環保產業發展方針政策的指導下，“十二五”以來，中國環保產業發展的相關政策法規不斷完善，國務院先后發布了《大氣污染防治行動計劃》《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》《水泥工業大氣污染物排放標準》《水泥窯協同處置固體廢物污染控制標準》《火電廠大氣污染物排放標準》《環境空氣質量標準》《鋼鐵燒結、球團工業大氣污染物排放標準》《煉鋼工業大氣污染物排放標準》《煉焦化學工業污染物排放標準》《土壤污染防治行動計劃》等一系列法規標準，促進了中國環保行業的快速發展。目前，中國環保產業領域的投資不斷增長，發展規模不斷擴大，已發展成為囊括環保產品、環境基礎設施建設、環境服務、環境友好產品、資源循環利用等多領域的綜合產業體系。

據統計，中國環境污染治理投資總額由2010年的6654.2億元增長到2014年的9575.5億元，增長44%。環保行業產值從2012年的3萬億元增長到2014年的3.98萬億元，年復合增長率為15.2%。環保產業從業人數由2011年的319.5萬人增長到2014年的328.0萬人，約增長2.7%。環保產業從業單位由2011年的23820個增長到2014年的25710個，約增長7.9%。但與此同時，中國環保產業發展仍存在激勵與約束機制不夠健全，技術創新建設和推廣進程遲緩，環境服務業發展相對滯后等諸多問題。

二、中國環保產業發展的歷史經驗

環保產業從20世紀60年代中后期開始萌芽，發展至今歷經近50年，成就斐然，目前產業領域不斷拓展，產業結構、技術和產品結構逐步優化升級，已發展成為釋放經濟發展新紅利的增長點和引領綠色經濟的支柱產業。回顧中國環保產業的發展歷程，政府宏觀調控與市場機制的有機結合、環保產業法規政策的健全、環保產業技術創新體系的推進、環保產業領域多元化投融資改革措施的完善等都是當前環保產業發展值得借鑒的歷史經驗。

第一，政府宏觀調控與市場機制的有機結合是規范環保產業發展的重要驅動力。中國環保產業孕育發展的初期，環保產業的正外部性決定了其需要政府的管制，政府的環保意識、環保政策、執法力度以及對環境設施的投入，可以反映環境污染的根源，正確處理環境問題。隨著市場經濟體制的日臻完善，環保產業具有的市場屬性決定了其發展還需要遵循市場規律，通過市場培育不斷發展壯大。面對環保產業市場存在的地方保護和行業壟斷、不公平競爭或不正當競爭、市場行為的責權不分等諸多問題，中國政府提出把發展環保產業納入社會主義市場經濟軌道，引導環保產業走向社會化、市場化、專業化和企業化，強調以企業為主體、以市場為導向，強化政府宏觀調控，完善政策機制，培育規范市場，推動了環保產業發展規模、水平的不斷提高。通過市場手段和政府手段的有效配合，建立以市場供求關系為主、以政府宏觀管理為支撐的市場主導型運行機制，激發環保產業的市場動力和活力，規范市場運作，優化發展環境，強化技術支撐，已成為發展壯大環保產業的重要經驗。

第二，法規政策的健全是環保產業發展的有力支撐。健全的環境保護法規和積極的污染治理措施是環保產業發展的主要驅動力。一國環保產業的發達程度與該國環境法規的完善程度密切相關。回顧中國環保產業的發展進程，一系列不斷健全的環保產業法規政策的出臺成為推動環保產業健康發展的強勁動力。20世紀80年代，《環境保護法》確立了環境保護是中國的一項基本國策，催生了中國的環保產業。20世紀90年代，關于積極發展環保產業的若干意見、國務院關于環境保護若干問題的決定等文件的出臺，確立了環保產業在中國國民經濟中的地位，明確了發展環保產業的指導方針和政策措施；對環保產品實行認定的決定、環保產品監督檢驗機構管理辦法等政策的出臺對當時規范環保產業發展發揮了重要作用。進入21世紀后，國家關于加快發展環保產業的系列指導意見文件，促進了與社會主義市場經濟體制相適應的環保產業宏觀調控體系的建立；關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定，確立了環保產業作為國家支柱產業的戰略地位；國家陸續出臺的大氣污染防治法、水污染防治法、固體廢物污染防治法、清潔生產促進法、環境影響評價法、排污費征收管理條例等一系列重要的法律法規和政策，為新時期環保產業的改革與發展指明了方向。

第三，技術創新是推動環保產業發展的關鍵因素。環保產業屬于技術密集型綜合性產業，技術創新可以改進環保產品與服務的質量，增強環保產業的市場競爭力。環保產品從設計開發之初，經過中間環節的生產過程一直到推向市場，都強烈依賴科學技術的創新。20世紀80年代，環保產業市場狹小、技術落后；20世紀90年代，中央政府提出要大力推進科技進步，加強環境科學，積極發展環境保護產業，并開始啟動最佳環保實用技術的篩選與推廣工作，同時還建立了環保產業基地，環保產業技術創新取得一定進展。進入21世紀，國家提出要堅持以市場為導向、以科技為先導，依靠技術進步，培育規范市場，將環保產業作為戰略性新興產業進行培育，對環保技術創新的投資力度逐步加大，促進了節能環保技術、清潔生產和低碳技術、資源綜合利用技術、污染防治技術等水平的穩步提高和環保產業技術創新體系的初步建立。在市場經濟體制下，加大對環保產業重點領域關鍵技術的開發，加快先進、成熟技術的推廣應用，促進環保產業優化升級，是推動環保產業持續健康發展的關鍵。

第四，開辟多元化投融資渠道是促進環保產業發展的有力保障。環保產業的投資需求量較大，技術專業性較強，發展環保產業必須突破傳統的投融資模式，開辟多元化投融資渠道。在環保產業發展的初期，主要依靠政府財政投資，投資渠道較為單一。隨著環保產業發展納入市場經濟軌道，環保產業作為優先發展領域和國民經濟的新增長點，投資占GDP的比例不斷提高，投資渠道也逐步拓展。國家強調要加強節能環保領域金融服務，鼓勵和引導金融機構加大對循環經濟、環境保護及節能減排技術改造項目的信貸支持。一些規模環保企業采用上市融資、BOT模式、TOT模式等運作方式，污染治理設施的市場化經營、環境保護基金、試點排污權交易等多元化的投融資渠道被逐步開拓，推動了環保產業的發展壯大。以污水處理行業為例，2013年國有資本在環保產業資產總額中所占比重降低7.6%，社會（股份和私營）資本占比上升4.7%。多元化社會投融資渠道的拓展減輕了政府的壓力，突破了傳統的投融資模式的障礙，是增強環保企業發展活力的有效舉措。

三、對策和建議

環保產業是“十三五”時期推動綠色發展的重要產業部門，對促進中國綠色經濟轉型發展發揮著重要作用。通過上述對中國環保產業發展歷程和歷史經驗的梳理和總結，提出以下推動中國綠色環保產業發展的若干對策建議。

第一，推動環保產業投融資體制改革。一方面，應完善政府投資體制，發揮好政府投資的引導和帶動作用，加大對環保領域的投資力度，確保涉污企業的治理費用投入達到環境治理的需求。另一方面，為彌補政府投入資金的不足，要鼓勵政府和社會資本合作，通過運用BOO、BOT、BT、綠色環保基金、綠色環保債券等多種方式，采用市場化運作模式，積極引導民間資本進入環保產業。同時要廣泛、深入地開展國際合作，積極利用國際金融組織和外國政府貸款投資，為中國綠色環保產業發展提供新動力。

第二，推進環保產業財稅收體制改革。一方面，在稅收、信貸、財政補貼等方面給予環保產業政策優惠，如對環保企業免征或減征營業稅、增值稅和城市維護建設稅等；對某些盈利甚微的環保企業給予銀行貸款的貼息支持；對固定資產調節稅等實行減免稅優惠。同時要開征環境稅。通過對有可能造成污染的產品征收環境稅，迫使污染企業考慮環境污染問題，鼓勵政府利用環境稅對節能技術研發給予資金補貼，從而推動節能環保產業發展。另一方面，加強對環保產業財稅政策執行落實情況的監督檢查。通過監督企業對政府補貼資金的管理和使用情況，保障財政資金引導和鼓勵環境保護的效應得以充分發揮；開展環保政策可行性調研、執行反饋以及績效評估等，客觀分析評價政策的可行性，及時發現政策執行中出現的新問題，為進一步完善政策提供參考；建立信息公眾平臺，及時公布財政資金的使用情況，提高資金使用的透明度。

第三，提高環保企業自主創新能力和綜合競爭力，加快環保產業技術創新體系建設。要加強環保科技成果共享平臺建設，推動環保技術成果共享與轉化；構建“政產學研”一體的環保技術研發體系，實施重大科技專項攻關，增強企業技術創新能力；加大對環保產業知識產權的保護，完善環保產業知識產權保護法律體系建設，鼓勵環保企業技術研發的投入；推進環境科技資源的優化配置，形成一批上下游鏈條較為健全的產業體系，加速環保高新技術的研發和產業化；完善對治污領域先進技術研發的財政支持機制，健全環保先進技術示范應用的鼓勵性政策。

第四，加強環保產業國際合作進程。目前，綠色環保產業已成為世界多數國家的支柱產業，“走出去”是推動中國綠色經濟發展的必然要求。要加強環保技術產業國際合作頂層制度設計，構建環保企業“走出去”的政策支持體系，鼓勵企業進入國際市場，參與境外環保工程與服務項目建設；創建技術交流與服務平臺，提供準確可靠的合作信息和各類政策、法規執行方面的建議，分享環保產業發展的國際合作經驗，協調解決產業國際合作中出現的各類矛盾；培育環保產業國際合作示范基地，支持環保產業走出去、引進來；借助“一帶一路”戰略、國際經貿合作區建設等契機，提升中國環保產業國際競爭力。

注釋

①《關于環保系統進一步推動環保產業發展的指導意見》，《中國環保產業》2011年第5期。②《中華人民共和國環境保護法研究文獻選編》，法律出版社，1983年，第7—12頁。③《環境保護文件和標準選編》，1978年，第3—12頁。④范秀英等編：《環保產業與高新技術》，中國科學技術出版社，2001年，第16頁。⑤國家環境保護總局政策法規司編：《中國環境政策全書》（下），中國環境科學出版社，2005年，第1344—1345頁。⑥國家環境保護局辦公室編：《環境保護文件選編（1993—1995）》，中國環境科學出版社，1996年，第505頁。⑦《中國環境年鑒（1996）》，中國環境科學出版社，1996年，第217—218頁。⑧《中國環境年鑒（1997）》，中國環境年鑒社，1997年，第37頁。⑨國家環境保護總局辦公廳編：《環境保護文件選編（1997）》，中國環境科學出版社，1998年，第145頁。⑩《中國環境年鑒（2002）》，中國環境年鑒社，第253頁。《中國環保產業（2002）》，中國環境科學出版社，2003年，第11—14頁。國家發展和改革委員會環境和資源綜合利用司編：《環保產業政策匯編》，中國友誼出版公司，2005年，第70—78頁。《國家環境保護“十一五”規劃》，中國環境科學出版社，2008年，第2頁。《中國環保行業分析報告》（2010年1季度），中國經濟信息網，http：//www.cei.gov.cn/d/search/highSearch.action，2010年5月。《第四次全國環境保護相關產業綜合分析報告》，《中國環保產業》2014年第8期。《國務院關于印發“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃的通知》，《中華人民共和國國務院公報》2012年第21期，第11—33頁。國務院法制辦公室編：《中華人民共和國法規匯編（2013年1月—12月）》，中國法制出版社，2014年，第805—815頁。《2010—2015年中國污染治理行業投資總額情況回顧統計》，中國產業信息網，http：//www.chyxx.com/industry/201512/012956.html，2015年12月1日。《2016年中國環保產業市場發展前景分析》，中國產業信息網，http：//www.chyxx.com/industry/201512/212956.html，2015年12月21日。張彬、肖俊霞：《政策發力與市場拉動，雙向助力環保產業“十三五”發展》，《中國戰略新興產業》2016年第7期。

責任編輯：曉立

Abstract：Environmental protection industry is the material basis and technical guarantee of environmental protection， which is an important support for energy conservation and emission reduction. With the sustained and rapid development of China′s economy， urbanization and industrialization， China′s environmental protection industry development has entered a high-speed development stage since the beginning of 1970s， and gradually becomes a new pillar industry of national economy. The article reviews the historical stages of the development of China′s environmental protection industry， analyzes the latest progress and the main problems， sums up the historical experience and some important implications for promoting the development of China′s green environmental protection industry.

Key words： environmental protection industry； environmental protection； green development