認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)研究

摘要：傳統(tǒng)意義上的起訴裁量權(quán)在我國司法實踐中難以得到充分運(yùn)用，不起訴率低的現(xiàn)狀由來已久。但隨著司法體制的改革，在當(dāng)前正在試點的速裁程序、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中，檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)得以充分?jǐn)U大。檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)承接著偵查權(quán)與審判權(quán)，是使案件繁簡分流、提高訴訟效率的重要一環(huán)。目前學(xué)界對起訴裁量權(quán)的研究主要基于2012年刑事訴訟法修改之前以及修改之后關(guān)于檢察機(jī)關(guān)可以不起訴的幾種情形的討論，對于在速裁程序、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中的起訴裁量權(quán)鮮有研究。因此，本文結(jié)合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，對檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)的范圍認(rèn)定、監(jiān)督機(jī)制、救濟(jì)措施等諸多具有實踐意義問題的問題進(jìn)行探討并提出相應(yīng)的策略。

關(guān)鍵詞：認(rèn)罪與認(rèn)罰制度；起訴裁量權(quán)；刑事訴訟法；實踐意義

中圖分類號：D926.3；D924文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0017-03

作者簡介：張豪東（1993-），男，漢族，四川南充人，中國政法大學(xué)，2016級法律碩士在讀，研究方向：刑事訴訟法。

檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)在我國向來沒有得到充分的重視，傳統(tǒng)的檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)不僅在立法上局限于刑事訴訟法中有限的幾種情形，在實踐中也難以得到充分地發(fā)揮。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，有限的司法資源難以應(yīng)對數(shù)量眾多的刑事案件。為提高訴訟效率、優(yōu)化資源配置，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)已經(jīng)成為一種趨勢。在英美法系國家或大陸法系國家，同樣也曾面臨過司法資源極其有限的問題，不同國家也分別采取了不同的司法協(xié)商機(jī)制。美國約90%的刑事案件進(jìn)行過辯訴交易，德國大約50%的訴訟過程中運(yùn)用到了自白協(xié)商制度。①我國目前正在試點開展的“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度，既不同于美國的辯訴交易制度，又與德國的自白協(xié)商制度、法國的刑事和解制度有所不同。在此制度之下，檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)雖然得以擴(kuò)大，但是與之配套的監(jiān)督機(jī)制、制約措施、權(quán)利邊界、運(yùn)行方式等諸問題尚未完善。鑒于此，本文以認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度為切入點，討論檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)發(fā)展中的問題。

一、比較法視野下的檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)

檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)依法對刑事案件作出起訴或不起訴的決定。根據(jù)我國《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)包括起訴與不起訴兩個方面。其中起訴包括：選擇罪名、罪數(shù)起訴，不起訴包括：法定不起訴、附條件不起訴、酌定不起訴、刑事和解等情形。檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)銜接著偵查權(quán)與審判權(quán)，是使案件繁簡分流的核心環(huán)節(jié)。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中，偵查階段結(jié)束后對于即將流入法院審判環(huán)節(jié)的大量刑事案件，由檢察院對案件合理分流，讓被告人已經(jīng)“認(rèn)罪認(rèn)罰”的案件得以快速處理，留出更多的司法資源處理重大疑難案件。

（一）美國檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)探索

美國權(quán)威的《布萊克法律詞典》將自由裁量權(quán)分為三類：行政裁量權(quán)、司法裁量權(quán)及檢察裁量權(quán)，其中檢察裁量權(quán)的釋義為“刑事案件中檢察官的可擇權(quán)，包括立案權(quán)、起訴權(quán)、不起訴權(quán)、辯訴交易權(quán)及量刑建議權(quán)”。②美國檢察裁量權(quán)包括立案權(quán)、起訴權(quán)、不起訴權(quán)、辯訴交易權(quán)及量刑建議權(quán)四個方面，其檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)主要體現(xiàn)為選擇性起訴制度與辯訴交易制度。相比于嚴(yán)格適用起訴法定主義的國家，美國的檢察官擁有極大的自由裁量權(quán)，所受約束較少。其約束主要來自：機(jī)關(guān)內(nèi)部檢察長的審查和外部立法限制與司法限制。美國著名的辯訴交易制度實質(zhì)是控方與被告人之間的一種妥協(xié)與互利。控方，即檢察機(jī)關(guān)的訴求是有罪答辯，以簡化訴訟程序；被告人的訴求則是較輕的判決或撤銷指控。美國的辯訴交易主要有兩種方式，一類是控罪方面的，即檢察官可以決定起訴與否，或者在數(shù)罪中選擇一罪或幾罪起訴，或者降格罪名進(jìn)行起訴；另一類是量刑方面的，即可以向法官提出判處較輕刑罰的具體建議。在實踐中，這兩類辯訴交易也常常同時適用。

（二）德國檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)探索

《德國刑事訴訟法》第152條第2款規(guī)定：“提起公訴權(quán)，專屬檢察院行使。除法律另有規(guī)定外，在有足夠的事實根據(jù)時，檢察官負(fù)有對所有的可予以追究的犯罪行為作出行動的義務(wù)。”③作為大陸法系的典型代表的德國，自1877年《刑事訴訟法》生效至20世紀(jì)50年代一直嚴(yán)格奉行起訴法定主義，但從20世紀(jì)60年代起，德國的刑事案件數(shù)量飛速增長，為緩解審判系統(tǒng)的壓力，德國賦予檢察機(jī)關(guān)越來越大的起訴裁量權(quán)，逐漸從起訴法定主義向起訴便宜主義轉(zhuǎn)變。起訴便宜主義下，即使犯罪行為符合法定起訴要件，檢察官通過考量，亦可以作出不起訴的決定。當(dāng)下，德國奉行起訴法定主義與起訴便宜主義相結(jié)合，在賦予檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)的同時對其加以限制，以防止檢察裁量權(quán)的濫用。經(jīng)過德國刑事訴訟法的幾次修改，如今德國檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)主要表現(xiàn)為酌定不起訴、附條件的不起訴、處罰令程序與量刑協(xié)商。20世紀(jì)60年代以來，對于白領(lǐng)犯罪、逃稅、毒品犯罪等復(fù)雜犯罪，由于取證的困難，德國也形成了量刑協(xié)商，在被告人認(rèn)罪的前提下，檢察官可以降格指控，但是這一協(xié)商權(quán)收到嚴(yán)格的限制，因為量刑的最終決定權(quán)依然在法院手中，法官在確認(rèn)犯罪事實后，可以直接改變對“犯罪事實的評價”，從而認(rèn)定為其他罪名。

二、我國檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)存在的若干問題

2012年《刑事訴訟法》的修改對檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)有了補(bǔ)充和完善，法定不起訴、酌定不起訴、附條件不起訴、存疑不起訴的規(guī)定是對起訴裁量權(quán)適用的細(xì)化。但刑事案件大量存在的現(xiàn)狀以及以審判為中心司法體制改革的時代背景下，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)對案件更大的處理權(quán)利。2014年全國人大常委會授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院開展了刑事速裁程序的試點，探索案件高效的處理模式。在中共十八屆四中全會中又明確提出“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度的建立。這一系列改革的目的在于，利用有限的司法資源，讓案件得以公正處理。因此，程序分流與程序改革勢在必行。

（一）起訴裁量權(quán)范圍的認(rèn)定

傳統(tǒng)意義上的起訴裁量權(quán)主要指《刑事訴訟法》中對于起訴裁量權(quán)的規(guī)定，包括：法定不起訴、酌定不起訴、附條件不起訴、刑事和解以及存疑不起訴等情形。在起訴法定主義下，檢察機(jī)關(guān)幾乎無起訴裁量權(quán)的適用余地。刑事訴訟法規(guī)定的不起訴情形中，法定不起訴的規(guī)定的范圍有限，在司法實踐中僅占極少數(shù)；其次，酌定不起訴中對于犯罪情節(jié)輕微的概念較為模糊且酌定不起訴限于依法不需判處刑罰或免于刑罰的情形。而無論刑事和解或者未成年人附條件不起訴均有較為嚴(yán)格的規(guī)定，存疑不起訴則是基于“疑罪從無”原則的延伸，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)仍需審查起訴。

相比于刑事訴訟法中對不起訴條件嚴(yán)格的規(guī)定，正在試點的刑事速裁程序及認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度則對起訴裁量權(quán)適用的范圍和條件有更多的空間。首先，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度不僅適用于速裁程序，也適用與普通程序、簡易程序。檢察機(jī)關(guān)在起訴環(huán)節(jié)可以與刑事被告人協(xié)商，簽訂《認(rèn)罪協(xié)商承諾書》，向人民法院提出量刑建議。其次，對于被告人“認(rèn)罪認(rèn)罰”的案件，可以直接適用速裁程序或簡易程序，簡化案件訴訟的程序。在認(rèn)罪認(rèn)罰的案件中，法院對犯罪實體的審查不可減少，但對案件的訴訟程序可以適當(dāng)簡略。例如，在試點過程中，“刑拘直訴”的模式便是對案件傳統(tǒng)訴訟流程的一種重大突破。另外，起訴裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)有一定的限度，在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中，檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)得以明顯擴(kuò)大。沒有限度的擴(kuò)張權(quán)力容易侵犯當(dāng)事人的利益，也不符合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度設(shè)計的初衷。對于檢察機(jī)關(guān)與被告人協(xié)商的幅度應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。有學(xué)者認(rèn)為，對于認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，檢察機(jī)關(guān)能按照同類案件正常量刑的基礎(chǔ)上減少10%-20%的幅度，提出量刑建議。④筆者認(rèn)為，量刑建議中刑期應(yīng)在該罪適用法定刑的范圍中給出，在最低和最高刑之間確定一個合適的量刑期。特殊情況下，才可以向法院建議降低一等刑罰處罰。最后，筆者認(rèn)為，在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中，在“罪”的層面，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律選擇罪名、罪數(shù)起訴；在“量刑”的層面，檢察機(jī)關(guān)方得以進(jìn)行裁量，與被告人協(xié)商該罪的處理結(jié)果。如果在制度試行之初就根治類似美國辯訴交易制度，由檢察機(jī)關(guān)自由選擇刑期、起訴罪數(shù)，則過分?jǐn)U大了起訴裁量權(quán)，不符合我國現(xiàn)狀。并且，檢察機(jī)關(guān)向法院出具的量刑意見書，應(yīng)當(dāng)由法院做出最終確定。

（二）起訴裁量權(quán)實踐運(yùn)用中的新要求

不起訴率低向來是我國檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)沒有充分發(fā)揮的反映。檢察機(jī)關(guān)對起訴或不起訴的決定需要有法律嚴(yán)格的規(guī)定，而刑事訴訟法中對不起訴的幾種情形規(guī)定較為嚴(yán)格，使得起訴裁量權(quán)難以充分地發(fā)揮。同時，在司法實踐中，出于對自由裁量權(quán)的理解不到位、容易產(chǎn)生司法腐敗的顧忌以及傳統(tǒng)“有罪必罰”思想的影響，使檢察機(jī)關(guān)更加追求與其業(yè)績掛鉤的勝訴率。同時，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對不起訴案件設(shè)立了多重審批程序，對于變更起訴、撤回起訴等情況，通常會影響辦案人員的業(yè)績表現(xiàn)，直接導(dǎo)致了起訴裁量權(quán)的不充分運(yùn)用。

在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中，檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)不斷擴(kuò)大，也對檢察機(jī)關(guān)提出了新的考驗。在試點改革中，關(guān)于協(xié)商范圍、協(xié)商方式、量刑建議書的地位和被告人權(quán)利的保障等均是檢察機(jī)關(guān)面對的新問題。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中，檢察機(jī)關(guān)可以將案件分為被告人不認(rèn)罪與被告人認(rèn)罪兩大類，對于被告人認(rèn)罪的案件中，檢察機(jī)關(guān)即可考慮是否將其納入速裁程序或簡易程序中。對于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理的案件，是采用一審終審還是二審終審是當(dāng)前實踐中面對的問題。筆者認(rèn)為，制度設(shè)計的本意是對訴訟效率的一種提高，在控辯雙方協(xié)商的過程中，被告人已經(jīng)認(rèn)罪認(rèn)罰，且在法庭審理中并未翻供。因此，案件判決后應(yīng)當(dāng)一審終審，只有在有限的情形下，才可以提起上訴。例如：被告人認(rèn)罪的非自愿認(rèn)罪。

（三）協(xié)商結(jié)果確認(rèn)的問題及監(jiān)督措施的缺乏

通過協(xié)商，被告人對案件認(rèn)罪認(rèn)罰之后，由檢察機(jī)關(guān)酌情向法院提交量刑建議書。量刑建議書是控辯雙方協(xié)商一致的成果，也是法官判決的重要參考。筆者認(rèn)為，審判環(huán)節(jié)中檢察機(jī)關(guān)的量刑建議書雖然對法官沒有強(qiáng)制約束力，但法官若拒絕適用量刑建議書時應(yīng)該寫明理由并通知檢察機(jī)關(guān)。從域外經(jīng)驗來看，德國、法國、意大利等大陸法系國家辯訴交易協(xié)議對法官都不具有約束力⑤。對于量刑建議書，應(yīng)當(dāng)公開，并通知相關(guān)當(dāng)事人。另外，起訴裁量權(quán)的擴(kuò)大勢必需要監(jiān)督，現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制針對的對象仍是傳統(tǒng)意義上起訴裁量權(quán)，難以解決起訴裁量權(quán)擴(kuò)大后的新問題。目前的監(jiān)督來源包括檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和當(dāng)事人、法院的外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部自行監(jiān)督，主要包括檢察長對不起訴案件、納入速裁程序案件的審批與上級檢察機(jī)關(guān)的審查。而法院監(jiān)督主要是通過法院對案件的審查發(fā)現(xiàn)問題，但如果案件沒有起訴，則法院庭審監(jiān)督形同虛設(shè)。并且，不同于傳統(tǒng)起訴裁量權(quán)的嚴(yán)格受限，在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下起訴裁量權(quán)需要立法、司法、當(dāng)事人等多方面監(jiān)督，避免因裁量權(quán)過大引起司法腐敗、當(dāng)事人權(quán)益受損等諸多問題。

三、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)完善的思考

（一）健全監(jiān)督機(jī)制

對檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)的監(jiān)督按照監(jiān)督主體的不同可以分為：檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、法院監(jiān)督、當(dāng)事人監(jiān)督、立法監(jiān)督等四個方面。第一、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督在于檢察長對認(rèn)罪認(rèn)罰協(xié)商結(jié)果及量刑建議的審批和上級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督。檢察長審批是對協(xié)商結(jié)果的事前審批，包括對罪名、罪數(shù)以及量刑建議幅度進(jìn)行審核、批準(zhǔn)，也是案件流入審判環(huán)節(jié)前最后一道關(guān)口。上級檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督是對案件的事后監(jiān)督，上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是宏觀范圍的指導(dǎo)，不應(yīng)對個案最較多干涉。同時，上級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該通過抽查、復(fù)核、對異議案件重新調(diào)查等方式監(jiān)督下級檢察機(jī)關(guān)的工作情況，防止冤假錯案的發(fā)生。第二、法院監(jiān)督是指人民法院在審判環(huán)節(jié)對案件進(jìn)行審查，對案件的證據(jù)、事實發(fā)現(xiàn)問題，對被告人非出于自愿或程序不合法等問題，做出相應(yīng)的處理。第三、當(dāng)事人監(jiān)督包括被害人監(jiān)督和被告人及其辯護(hù)律師監(jiān)督。被害人對檢察機(jī)關(guān)不起訴決定或?qū)ζ鹪V罪名、量刑建議有異議時，可以向人民法院、上級人家檢察院反映，特殊情況下可以由公訴轉(zhuǎn)為自訴案件。被告人監(jiān)督主要是指辯護(hù)人對檢察機(jī)關(guān)的決定有異議時向人民法院出具辯護(hù)意見書。第四、立法監(jiān)督是全國人大常委會、最高人民檢察院等機(jī)關(guān)對從寬范圍、量刑幅度做出明確的劃分，對檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)做出限制。立法限制給檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)設(shè)立了范圍，使權(quán)力不得隨意亂用。

（二）健全救濟(jì)措施

檢察裁量權(quán)的擴(kuò)大使用可能危及當(dāng)事人的利益，特別是被告人的利益。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對被告人的保護(hù)。首先，檢察機(jī)關(guān)與被告人制定的《認(rèn)罪協(xié)商承諾書》應(yīng)該公開，對處理決定應(yīng)通知相關(guān)當(dāng)事人。對于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理的案件應(yīng)當(dāng)保障律師的參與，讓律師為被告人講明從寬處理的政策，協(xié)助被告人認(rèn)罪認(rèn)罰。目前正在試點建立的值班律師制度，正是旨在讓被告人能充分獲得律師的幫助。其次，對于審前程序被告人已經(jīng)簽字的認(rèn)罪承諾書，在庭審環(huán)節(jié)仍應(yīng)允許被告人翻供，案件也即由速裁程序、簡易程序轉(zhuǎn)為普通程序處理，這也是對被告人程序選擇權(quán)的一種保障。

（三）檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)運(yùn)用中的二分法

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的一種體現(xiàn)，在量刑建議書制度中筆者認(rèn)為對一般、重大刑事案件應(yīng)當(dāng)在法定量刑幅度中確定刑期，并以減輕處罰為例外；但對于輕微刑事案件，可以考慮賦予檢察機(jī)關(guān)更多的裁量權(quán)。即對檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)的適用分為兩類，一、非輕微刑事案件，二、輕微刑事案件。對于輕微刑事案件，檢察機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)在“量刑”的環(huán)節(jié)，既可以與被告人做出不起訴、減輕處罰的協(xié)商，也可以通過社區(qū)矯正、處罰金協(xié)商等方式代替。同時，充分考察被告人與受害方賠償情況、被告人認(rèn)罪態(tài)度、犯罪年齡等情況。刑事訴訟法中對于檢察機(jī)關(guān)酌定不起訴已經(jīng)有相應(yīng)規(guī)定，筆者認(rèn)為在此基礎(chǔ)可以進(jìn)一步松化，讓檢察機(jī)關(guān)處理手段多元化。同時，也讓輕微刑事案件的酌定不起訴與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度相銜接，先把案件分為輕微刑事案件和非輕微刑事案件，再考慮被告人是否認(rèn)罪認(rèn)罰，并對不同情形適用不同處理決定。

綜上，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)得以充分?jǐn)U大，但對裁量權(quán)范圍的把握、監(jiān)督機(jī)制的探索仍是當(dāng)前需要解決的重要問題。因此，在推進(jìn)“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度的改革中，應(yīng)當(dāng)好好把握檢察裁量權(quán)的運(yùn)用，使寬嚴(yán)相濟(jì)政策得以充分發(fā)揮，更好得保障人民群眾的利益。

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