武維華：以綠色、生態為導向加快農業補貼政策體系改革

實現農業生產的“轉方式、調結構”仍有許多問題亟待破解，重要問題之一是如何將農業補貼政策調整為有利于實現以綠色生態為導向的農業發展方式。

我國在農業發展、農村基礎建設及農民收入等多個方面投入巨大，成效顯著。據統計，2015年當年我國對農業的所有財政支持占GDP總量的3.1%，合計為2.136萬億元。農業補貼政策的成效表現在：實現糧食和其他重要農產品產量穩步增長，保持重要農產品物價水平總體穩定；促進農民收入持續增加；推動農業生產能力顯著提高。

但我國農業在高速發展的同時也付出了巨大的資源和生態環境代價。耕地資源過度利用、土壤板結及肥力下降、地下水超采、重金屬污染嚴重、化肥農藥過量施用等，農業生產的資源環境承載能力已達極限，已成為阻礙我國農業可持續發展的瓶頸，農業生產“轉方式、調結構”迫在眉睫。但如何實現農業生產的“轉方式、調結構”仍有許多問題亟待破解，重要問題之一是如何將農業補貼政策調整為有利于實現以綠色生態為導向的農業發展方式。

目前我國農業補貼中，對“保供給”和“促增收”較為直接的財政補貼主要包括農業直接補貼、保險保費補貼、價格支持以及生態補償四大類，近10年四類補貼總計約3.5萬億元，并呈逐年增長態勢。自2004—2005年起到2015年，農業直接補貼增長11.46倍，保險保費補貼增長6.67倍，價格支持政策補貼增長最快達14.71倍。而農業生態補償類補貼增長很少，11年間（2005—2015）僅僅增加9.8%，如扣除價格因素，無疑是負增長！統計分析這11年四類補貼數據還發現，近幾年農業生態補償類補貼在四類補貼總額中的比重呈不增反降趨勢。11年農業生態補償財政累計投入2150.79億元，占四類補貼累計的6.16%，但2013、2014、2015年農業生態類補償分別只占相應年份四類補貼總額的3.36%、3.17%和4.6%！顯然，現行的農業補貼政策對環境生態問題不夠重視，補貼投入力度和所占比例遠遠不夠。

為此建議，應以綠色、生態為導向，加快農業補貼政策體系改革，促進農業生產“轉方式、調結構”目標的實現。

一、加大耕地保護利用補助，確保產能、藏糧于地：明確將我國農業補貼政策的核心目標向“保產能”轉變。一是確保一定數量耕地，二是確保耕地具有良好的基礎設施條件和肥力，即所謂 “藏糧于地”。將補貼用于支持：減少耕地過度開發，將保護與利用相結合，通過土壤深松、秸稈還田、休耕輪作等綜合措施保護土壤耕層和有機質；鼓勵農民轉變生產方式，減少化肥農藥施用，加大對農業廢棄物（秸稈和養殖糞污等）資源化利用的支持力度。

二、擴大新一輪退耕還林還草規模，鞏固生態建設成果。在擴大退耕還林還草規模的同時，鞏固原有生態建設成果。調整退耕還林資金支出結構，安排補助資金管護好已退耕地；建立天然林保護全覆蓋政策，提高天然林停伐補助標準。

三、完善草原生態獎補政策。將禁牧補貼與對扶持生產發展的政策有效銜接，加大對牲畜暖棚、圍欄割草地、牧業機具、牧道等草原畜牧業生產基礎設施建設的扶持力度，出臺鼓勵牲畜出欄出售政策，鞏固禁牧政策效果。

四、建立農業用水精準補貼機制，鼓勵節水農業。建立與節水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業用水精準補貼機制。重點補貼種糧農民定額內用水。在地下水超采區盡快推行休耕制度。

五、開展濕地生態效益補償和退耕還濕試點，建立濕地保護補貼制度。

六、取消或削減部分與“綠色、生態”理念不符的補貼政策。一是削減漁用柴油補貼政策投入。漁業柴油補貼與資源保護政策和漁民轉產轉業政策相悖，不利于漁業生態環境的保護。應削減近海漁業柴油補貼投入，加大對漁民轉產、漁業資源修復和保護、健康養殖及遠洋捕撈補貼力度。二是取消化肥淡季商業儲備制度。化肥產業產能過剩問題突出，化肥生產過程本身污染嚴重，過度施用又帶來環境和生態問題，淡儲制度已不適應市場形勢變化和生態文明建設要求，建議盡快取消。同時加強對測土配方、科學施肥等綜合技術實施的支持，有效減少化肥施用量。三是調整農機具購置補貼政策。目前農機服務已高度市場化，繼續實施該項補貼政策對市場的扭曲越來越大，對生產者購置一般農機具的融資需求可通過有財政補貼的農業金融政策給予支持，不應再專設補貼項目。將削減的補貼用于有利于提高土壤肥力、改善生態環境的農機具購置，如土地深耕、秸稈還田、農業節水、精準施肥等農機具。

（作者為全國政協常委、九三中央副主席、中國農業大學植物生理生化國家重點實驗室主任、中科院院士；本文數據統計由中國農業大學經濟管理學院林萬龍教授等協助完成）