淺議同城非法運輸煙草專賣品的違法性與監管策略

摘要：同城非法運輸煙草專賣品活動是當地煙草部門日常監管工作常遇的情形。但在同城非法運輸煙草專賣品的違法性問題上，各地方煙草部門意見不一。本文基于煙草專賣法律法規規章以及相關規定對同城非法運輸煙草專賣品的違法性行為進一步厘清，并相應探討一些監管策略。

關鍵詞：同城非法運輸；煙草專賣品；違法性；監管策略

中圖分類號：F259.23文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0005-04

作者簡介：唐克華，本科，專賣師、企業培訓師，海南省萬寧市煙草專賣局，綜合管理員，研究方向：行政法律。

通常，以牟取暴利為目的的非法運輸煙草專賣品活動，不僅擾亂當地卷煙市場正常經營秩序，而且危害國家經濟利益，是各類卷煙市場涉煙案件的直接來源，具有極大危害性。尤其近年來，地方煙草部門對跨市（縣）非法運輸活動給予了嚴重打擊，但對本轄區非法運輸煙草專賣品活動的監管工作卻略顯乏力，究其原因是對轄區內非法運輸煙草專賣品的違法性行為識別不清，特別是對當地真品卷煙非法流通活動的監管，執法人員往往在查與不查之間糾結難斷。

一、非法運輸煙草專賣品涉及同城概念

國家依據煙草專賣法律法規對煙草專賣品運輸環節實施了準運證制度，以規范煙草專賣品流通秩序，并促使行為人合法運輸煙草專賣品，如《中華人民共和國煙草專賣法》（2013年12月28日）[以下簡稱：《煙草專賣法》]第二十二條規定“托運或者自運煙草專賣品必須持有煙草專賣行政主管部門或者煙草專賣行政主管部門授權的機構簽發的準運證；無準運證的，承運人不得承運”和《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》（2016年2月6日修正）[以下簡稱：《實施條例》]第三十三條第二款規定“在省、自治區、直轄市內跨市、縣運輸煙草專賣品，應當憑省級煙草專賣行政主管部門或其授權的機構簽發的煙草專賣品準運證辦理托運或者自運”。同時，這兩條規定也明確了跨市（縣）級行政轄區以托運或自運的方式運輸煙草專賣品應當辦理煙草專賣品準運證，而市（縣）地級行政轄區內運輸煙草專賣品則無須辦理煙草專賣品準運證。于是，筆者將如某市、某縣或某州等此類市（縣）地級行政區域統稱為同城。那么市（縣）內運輸煙草專賣品即為同城運輸煙草專賣品，且從事運輸的行為人一般為個人、法人或其他組織；運輸方式[1]有自運、托運、攜帶和郵寄四種；運輸途徑常見的是公路、水路和鐵路。

二、同城非法運輸煙草專賣品違法性識別

（一）侵犯煙葉、煙草制品郵寄限量規定

煙草專賣法律法規規章涉及運輸煙草專賣品限量規定的運輸方式有郵寄和攜帶?！稛煵輰Ｙu法》第二十三條規定“郵寄、異地攜帶煙葉、煙草制品的，不得超過國務院有關主管部門規定的限量”對郵寄煙葉、煙草制品數量進行了限定，但郵寄沒有地域限制[2]，即不論跨城或同城區域內郵寄煙葉、煙草制品都應當遵照國務院有關主管部門的規定執行。如《國家煙草專賣局、郵電部關于恢復煙草及其制品郵寄業務的通知》（國煙?！?993〕7號）文件規定：①郵寄卷煙、雪茄煙每件以二條（400支）為限（二者合寄時亦限二條）；②郵寄煙葉、煙絲每件以五公斤為限（二者合寄不得超過十公斤）。以上每人每次限寄一件，不準多件郵寄。攜帶，盡管標的與郵寄同為煙葉、煙草制品，但與郵寄運輸方式有所不同，是隨身帶著的行為方式。然而，國家煙草專賣局僅出臺文件《國家煙草專賣局關于調整異地攜帶卷煙管理有關事項的通知》（國煙法〔2013〕434號）對異地攜帶卷煙設定最高限量為每人次1萬支（50條）。而本文件的“異地攜帶”[2]指的是跨市（縣）攜帶行為，非同城攜帶。也就是說，同城攜帶煙葉、煙草制品尚無限量性方面的文件規定。可見，超出郵寄煙草專賣品限量規定的同城運輸煙草專賣品行為侵犯了煙草專賣法律制度，屬于同城非法運輸煙草專賣品行為。

（二）侵犯當地購買行為證明規定

煙草專賣法律法規涉及當地購買煙草專賣品行為方式的違法性規定有《實施條例》第三十四條第三款規定“無煙草專賣品準運證又無法提供在當地購買煙草專賣品的有效證明的，應為無煙草專賣品準運證運輸煙草專賣品”。本規定所指的“當地購買”為行為人在當地煙草專賣行政主管部門所在地的市（縣）級行政轄區發生購買煙草煙草專賣品的消費行為（即消費者需要購買、使用商品或接受服務發生的消費行為）。而購買是大眾消費的主要方式，是商品交易的買方行為，具有民事行為活動特征，在不違反法律或行政法規以及不損害公共利益[3]的前提下，購買行為受法律保護。同時，發生購買行為的有效證明方式應是基于買賣雙方就交換商品而達成的意思表示，其形式種類有口頭、書面、推定以及沉默等[3]，這說明購買有效證明方式呈多樣化特征，不能局限于現金、銀行帳目或購買票據，還會涉及貨與貨之間的間接交換方式。再說，同城運輸與購買是兩個不同的行為環節，且購買行為不僅會發生在當地卷煙市場，而且也會發生在運輸環節中。如行為人在當地卷煙市場發生購買行為后實施運輸的過程中再與另外一個行為人發生銷售或購買的交易行為。同時，負責同城運輸煙草專賣品的行為人也不一定就是在當地購買該批煙草專賣品的行為人。只要負責運輸的行為人能現場或非現場通過直接或間接的方式證實該批煙草專賣品在當地購買的地點（地址）、交易對象以及交易方式，運輸行為并不違反本款規定，但銷售或購買行為則可能會違反其他法律規定。如行為人在異地購買或者外地運輸入境后于當地倉儲的假煙或走私煙，而對該批卷煙無法提供在當地購買的有效證明[2]，繼續從事當地的運輸活動，其運輸行為必違反本條規定而侵犯煙草專賣法律制度。

（三）侵犯當地進貨渠道規定

據百度百科[4]對“進貨”含義的解釋為“商店為銷售而購進貨物或引進貨物”；對“進貨渠道”含義的解釋為“進貨的途徑和方法”。由此可見，進貨是從購買、渠道運輸至入店經營的一個完整的過程行為。而煙草專賣法律法規對當地進貨渠道作了限制性規定，即《實施條例》第二十三條第二款規定“取得煙草專賣零售許可證的企業或者個人，應當在當地的煙草專賣批發企業進貨，并接受煙草專賣許可證發證機關的監督管理”。本規定明確當地進貨的買方是取得煙草專賣零售許可證的企業或者個人，而煙草專賣零售許可證明確進貨的標的為卷煙、雪茄煙，且進貨對象為當地煙草專賣批發企業，進貨的目的是出于經營盈利。這點明顯區別于出于消費目的的當地購買行為，盡管進貨含有購買行為，但彼此之間不能視為含義等同。也就是說，出于經營目的的持證人在非當地煙草專賣批發企業的本地其他經營地點購買了真品卷煙、雪茄煙后于同城內發生運輸行為，或在同城運輸環節發生購買行為再實施運輸，盡管能提供有效證明，雖不涉及同城非法運輸行為，但其進貨行為則違反了本條規定而侵犯煙草專賣法律制度，構成未在當地煙草專賣批發企業進貨的違法行為。

（四）侵犯經營煙草制品零售業務規定

經營[2]是以銷售為目的，涵蓋生產、運輸、收購、儲存、批發、零售、倒賣、進出口等內容。由此可見，經營范圍涵蓋商品交易行為。而商品交易泛指直接的產品或商品的購售買賣行為。煙草制品屬于特殊的實物商品，例如大眾消費的卷煙、雪茄煙的交易過程屬于現貨交易，交易方式多以現金支付交貨的方式為主，而以貨易貨方式為輔，其他方式為補充，且常見于卷煙市場，但在同城運輸環節也會產生交易行為。作為煙草制品賣方的同城運輸行為人盡管能出具當地購買煙草制品有效證明以及在當地某經營處購買假煙、走私煙的有效證明，以證實自身同城運輸行為不違法，但其銷售行為并非一定是合法行為，是要受到一些法律法規的管制：比如煙草專賣法律法規已規定假冒他人注冊商標的煙草制品應禁止生產銷售、非法生產的煙草制品不得銷售以及銷售走私煙予以沒收[5]；又如未領取煙草專賣零售許可證的行為人銷售煙草制品會構成無證經營煙草制品的違法行為；再如行為人一次性銷售卷煙、雪茄煙50條以上會構成無證批發煙草制品業務的違法行為。此外，持有煙草專賣零售許可證的企業或個人在同城運輸過程發生銷售行為也會構成超范圍經營煙草制品零售業務[2]的違法行為。如果未持有煙草專賣零售許可證的企業或個人經營當地真品卷煙、雪茄煙非法收購流通業務，不論是欲運輸出境或同城內互運，其經營行為也構成無證經營煙草制品零售業務的違法行為?？梢?，以上這些同城運輸過程中發生的經營行為侵犯了煙草專賣法律法規規章關于經營煙草制品業務的規定。

三、同城非法運輸煙草專賣品監管策略

針對當前同城非法運輸煙草專賣品活動，特別是當地真品卷煙非法流通呈擴散蔓延的趨勢，當地煙草部門在準確識別同城非法運輸煙草專賣品違法性行為的基礎上及時采取有效的執法監管策略，是有力規范卷煙市場經營秩序的關鍵舉措。

（一）做好情報搜集，逐步構建經營違法性識別參照系

同城運輸煙草專賣品無需準運證和當地購買有效證明隨貨同行使得現場調查行為人是否違法存在一定難度。但通過情報系統，當地煙草部門可以將以非法經營謀利為目的的不法分子與普通消費群眾區別開來，為及時查處行動創造先決條件。實踐中，除了常見的舉報、移交、檔案分析、系統銷售預警、以案查案和以案查人等方式方法外，還可以通過分區多途徑進行柔性執法搜集，以健全情報系統。如對同城航空、鐵路、公路三體合一的交通樞紐中心區域或者沿海沿江碼頭港口周邊集貿區域可以采取“五四一”圓心圖市場監管方法[6]進行搜集；對同城物流快運規劃區域可以采取摸底排查建檔和發展吸納內部信息員方法[7]進行搜集；對當地轄區卷煙市場兼營物流快運的副食持證經營戶可以采取跟蹤卷煙進貨庫存方法進行搜集；對同城各交通運輸渠道出現的涉煙運輸活動可以采取“集點貫穿”的跟蹤方法進行搜集。此外，可以對涉煙情報按照運輸數量、次數、行為人身份進行歸類分析，形成經營群體參照系，可以以此進一步判斷行為人是否存在違法性。按照運輸數量分析，煙草制品數量超過普通消費者一般購買品吸、婚慶、送禮等所用數量的，涉嫌違法經營；按照運輸次數分析，當行為人反復運輸煙草專賣品的，涉嫌慣犯違法性；按照行為人身份分析，將持有煙草專賣零售許可證的行為人、無業人士以及物流快遞業人員列為重點監管對象，涉嫌交易違法性。利用經營群體參照系，再對涉及違法性的行為人作進一步分析，判斷其是否屬于常見的跑單幫式、結伴同行式、家族式、團伙合作式等傳幫帶[8]以及螞蟻式搬家、“化整為零”、“多批次、少批量”、“摻貨抵物”等經營性群體[9-10]，或者涉及從事地下非法生產煙草專賣品的企業或個人。

（二）加強日常監管聯合執法銜接度

1.梳理清晰運輸環節執法程序

實踐中，當地煙草專賣局對如何行使煙草專賣品運輸環節的檢查權限、執法人員能否對郵寄或托運的物品進行開拆檢查等存在模糊認識，著實不利于有效打擊同城非法運輸煙草專賣品活動。針對這個問題，煙草業內人士[11]基于法律法規規章作了較為深入的梳理：對公路運輸環節車輛違法裝運煙草專賣品的，當地煙草專賣局應當會同公安機關（具體包括治安支隊或大隊、高速公路交通警察支隊或大隊）聯合實施檢查；違法車輛停靠公路服務區，兩名以上煙草專賣行政執法人員出示證件、表明身份后，可依法對運輸車輛或者違法行為發生現場進行檢查；舉報或者確有證據證明郵政公司、快遞企業違法運輸煙草專賣品的，當地煙草專賣局應當聯合當地郵政管理部門共同實施檢查，必要時可聯合公安機關（具體指治安支隊或大隊）進行檢查，特別對開拆檢查郵寄、托運的物品，應由郵政部門執法人員依法實施；舉報或者確有證據證明物流貨運企業違法運輸煙草專賣品的，當地煙草專賣局必須聯合交通行政執法部門或其下屬的道路運輸管理部門進行檢查，必要時可協調公安機關（具體指治安支隊或大隊）聯合檢查；違法行為人通過水路（海運或內河）途徑違法運輸卷煙，當地煙草專賣局應當聯合目的地港務局或海事局實施檢查，且必要時，可協調公安機關（具體指港口或內河碼頭的公安派駐機構）聯合檢查；違法行為人通過鐵路途徑違法運輸卷煙，或者有確鑿證據證明鐵路貨場存儲違法卷煙，當地煙草專賣局（通常為派駐鐵路專門煙草專賣執法機構）可協調相關鐵路公安機關聯合實施現場檢查。可見，梳理清晰運輸環節執法程序更有利于執法監管找準落腳點。

2.鞏固聯合執法基礎

聯合執法權是當地煙草專賣局開展同城非法運輸煙草專賣品活動執法監管的核心力量。當地煙草專賣局可以通過以下措施繼續鞏固聯合執法基礎，提高執法監管銜接度：一，繼續以當前“政府領導、部門聯合、多方參與、密切協作”為指導思想，主動積極爭取當地政府的支持，在現有與多個執法部門建立聯合執法長效機制的基礎上，改變過去“多數停留在會談、不定期交流等初級協作層次”[12]的管理模式，轉而采取月度內工作座談會、聯席會、研討會、協調會等多種會議模式向協作部門圍繞聯合執法監管目標、各部門法律有效銜接、煙草打假補助獎勵政策、執法環境和影響因素等重要內容進行深入溝通交流，形成長期化的通力協作，并在協作部門的人力、技偵和煙草財力予以全面保障方面達成共識，以鞏固聯合執法優勢。二，改變過去“依靠專項行動開展聯合執法”的不定期或定期管理模式，轉向指定各部門專人負責[13]日常信息、執法管理銜接，簡化管理流程，隨叫隨到，確保日常聯合執法集合時間誤差率小，著實提高聯合執法配合默契程度，為取得高效的聯合執法成果創造先決條件。三，逐步健全和落實聯合執法管理制度，如督查督辦制度、協查通報制度、政策研究制度、信息交流制度、考核獎懲制度、法律培訓制度等，以日常制度執行力來衡量聯合執法管理的銜接效能，確保關鍵時刻執法查處不脫節。

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