“貧民窟”概念及其在中國的適用性

張波

關鍵詞： 貧民窟；貧窮；城市化；社會保障

摘要：

“貧民窟”是城市化與工業化失衡而形成的城市空間極化現象。任何現代國家與地區都應當謹防貧民窟現象的發生。基于上海城市發展的考察分析，本研究認為，貧民窟現象確實存在于中國城市的歷史記憶中，但因國家政府對貧民窟的精心治理，目前中國城市的貧民窟瀕臨絕跡，這體現了社會主義國家政府的治理能力與治理水平，是現代化國家城市發展的“巨大奇跡”。但隨著城市化的深度發展，城市的邊緣生存空間頻現于城市不同角落，這亟需國家政府通過縮小城鄉差距、減少城市貧困、共謀區域改造等方面努力，盡量回避城市貧民窟現象，從而實現城市化的有序健康協調發展。

中圖分類號： C913

文獻標志碼： A

文章編號： 10012435（2017）02022907

Key words： slum； poverty； urbanization； social security

Abstract：

“Slum” is the urban spatial polarization phenomenon caused by the imbalance between urbanization and industrialization.Any modern countries and regions should guard against the occurrence of slums.From the analysis of Shanghai urban development，suggest that slum phenomenon does exist in China's urban memory，but because of the national government's careful management of the slums，currently China's urban slums has been on the verge of extinction，which reflects the ability and level of the government to manage the socialist state and is a “great miracle” in the development of modern cities.However，With the deep development of urbanization，marginal living space frequently appear in different corners of the city，which requires government to narrow the gap between the city and the countryside，reduce poverty and achieve common region reconstruction to avoid urban slums and realize the orderly healthy coordinated development of urbanization.

一、問題提出

“貧民窟”是一種由來已久的城市社會現象。目前廣泛存在于諸如印度、巴西、拉丁美洲等發展中國家和地區。據聯合國人居署估計，2001年，世界上有924億（即316%）的城市人口居住在貧民窟，在未來30年中，貧民窟居民數量將達20億，世界也將成為“貧民窟星球”。這些被稱之為“城市災難的根源”“城市的毒瘤”的貧民窟，開始逐漸“包圍”城市，城市社會已面臨著前所未有的挑戰。[1]22就中國而言，隨著改革開放以來經濟取得的巨大成就，中國的城市化一直快速化發展。2011年，中國城鎮人口比重超過50%（5127%）后，2015年底，中國城市化率增長至561%，農民工總數也達到約28億人。探究現代化國家共同存在的貧民窟問題，對于中國有序、健康、協調推進城市化進程具有重要的理論價值和應用價值。

20世紀90年代以來，國內不少學者關注底層社會與城市發展之間的關系問題。在社會底層的居住領域，學者們把注意力更多地集中在“城中村”“城郊結合部”“棚戶區”“工廠宿舍”等方面，較少使用“貧民窟”這一概念。而對于“中國是否存在貧民窟”問題，目前學術界主要存在虛無論、相似論與實在論三種觀點。虛無論者認為，因城鄉二元戶籍制度、農村土地制度與嚴格有效的城市管理，目前中國城市并沒有出現貧民窟，但是，隨著中國城市化的繼續推進，貧民窟是遲早的問題，謹防貧民窟的出現是政府目前面臨的最大挑戰。相似論者指出，中國城市目前出現了類似于國外社會的貧民窟，比如北京的浙江村、安徽村，廣州的冼村、瑤臺村、三元里村等城中村與城鄉結合部，改造“類貧民窟”是目前面臨的艱巨任務。實在論認為，中國城市的貧民窟有兩種形式，一是城市角落，主要包括內城遺忘區、城中村、廠中村等在城市開發建設中由于各種原因被遺忘的角落；另一種是城市化過程中大量農民進城后搭建工棚居住而形成的棚戶區。上述三種觀點背后爭論的焦點就在于諸如城中村、城郊結合部、棚戶區是否是貧民窟，并逐漸形成了對城市的這些邊緣空間進行徹底改造、適當寬容和順其自然三種截然不同的態度。

在政府看來，“貧民窟”是拉美陷進“大城市病”的標志，其相伴而生的是犯罪、吸毒、賣淫等罪惡行為，這也與社會主義國家公民共享經濟發展成果理念背道而馳。國務院《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》明確要求，要加大棚戶區改造力度，2015-2017年要改造城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套。這是保障城市低收入群體住房保障的重大社會政策。但事實上，據潘毅、任焰調查，我國城市中的外來人口大多數都居住在諸如城中村、城郊結合部、工廠宿舍等邊緣空間。[2]這些空間在降低城市發展成本、加速城市化進程、農民工市民化等均扮演著重要功能，是城市化進程中的“社會階梯”。[3][4]那問題在于，隨著鄉城人口遷移的加速推進與城中村、城郊結合部的加速改造，這一部分外來人口將居住何處？盡管有學者提出把農民工納入城市住房保障體系作為替代方案，但由于城市有限的公共資源、強勢利益主體的態度、政策落實的差異等現實因素，這一替代方案仍然任重而道遠。而產生這一系列矛盾的根源就在于，“貧民窟”這個詞語沒有得到公正的認識。“貧民窟”到底是一個經濟問題還是意識形態問題，中國是否存在“貧民窟”，或者說“貧民窟”是否適用于中國社會？這正是本文嘗試探討的問題。

二、“貧民窟”概念溯源

19世紀80年代，英國倫敦的角落出現了最早的“貧民窟”，其意指“最差質量和最沒有衛生條件的住房，是邊緣行為（包括犯罪、惡性和毒品）的避難所”。[5]103在20世紀的大部分時間里，書面文字都是“黑色貧民窟”，貧民窟指的是“一個街道、小路、庭院，坐落在一個城市或城鎮里，居住著許多低收入或非常貧困的人，他們的住房和生活條件是骯臟和不幸的……城市到處是骯臟的街道，充滿了貧困、骯臟、墮落和品行不端的人口，如威斯敏斯特的貧民窟里充滿盜賊”[6]。到20世紀末，這個詞的含義更加精確和嚴格，如租住房屋、租住區和惡化的社區。截止目前，貧民窟并沒有一個嚴格統一的定義，在世界上不同的國家與地區，貧民窟具有不同的衡量標準。與之相應的是，“貧民窟”使用詞語上都有所不同。在英語詞源中，貧民窟譯為“Slum”，其定義為“不適宜人類居住的住房”。巴西使用“favela”，指臨時性的、不符合國家法定標準以及沒有合法手續的簡易建筑，有人干脆譯為“危房”，與中國的“違章建筑”相似。在卡拉奇，地方用語為Katchi abadi（非永久性住所），如英語里“非正規的小塊土地”。阿根廷用Villa miseria，法國用Bidonvilles，其代表住所是由鐵和錫做成的。在發展中國家，“貧民窟”一詞帶有蔑視性，指低質量或非正規的住房。實際上，貧民窟并非含義豐富的概念，之所以造成歧義，其主要是建立在不同的經濟水平與生活水平之上的。簡單地講，“貧民窟”是指“城市地區的高密度人口住房，其特點是房屋達不到標準”[7]。其最基本的特點是高密度、房屋的低標準與貧窮。在衡量是否為貧民窟時，高密度、低標準與貧窮如何衡量本就是一個有爭議的問題。

在漢語中講，“貧民窟”是“貧民”與“窟”的合成詞，其本意就是貧民的居所，而“窟”強調低標準。“貧民”是一個相對概念，它的內涵與貧困、貧窮相似。按照這樣來理解，只要存在貧困的地方，貧民窟就會存在；當然，這或許按照其他國家的標準，不能算作“貧民窟”。2002年聯合國專家組會議提出了一個可操作性定義，將貧民窟定義為：不充足的飲用水；不充足的衛生和基礎設施；房屋質量結構差；過度擁擠；不安全的衛生狀況。這個定義對于貧民窟具有很大的說服力，但是不足的是，描述性定義具有很大的操作性與靈活性。對此，不同的國家、不同的地區，肯定有不同類型的貧民窟。從功能主義角度來說，沒有貧民窟才是社會值得堪憂的現象。當然，貧民窟的形成是一個城市經濟的不均等而造成的居住空間的分離與集聚的過程，單一的貧民住所并不能組成貧民窟。它是一個社區或一種社區關系。這種社區形成需要有經濟、政治、歷史等多方面的原因，在多重原因的相互交織下構成此種社區或社區關系。貧民窟也是一個人口增長的過程，當住宅供應與人口增長出現失衡狀態時，貧民窟極有可能產生。因此，在快速城市化的發展中國家如巴西、印度、墨西哥等，貧民窟成為必然的城市社會現象。

總體來看，貧民窟是在城市人口急劇增多——因鄉城人口遷移、人口自然增長、戰爭等——與人們收入極度不均衡條件下，城市空間的分離與集聚的過程。它是快速城市化所產生的城市住宅不均衡所造成的必然現象，是人們走向城市的“階梯”。貧民窟是經濟快速發展的必然結果。1999年，世界銀行和聯合國人居署認為，貧民窟應符合以下基本特點：基本公共服務缺乏、建筑結構不符合法定標準、人口密度大、生活條件安全性差、居民貧困、居住面積小等。[8]從這個意義上來說，在中國城市內，城中村、城郊結合部與棚戶區具有“貧民窟”特征，或可稱之為“類貧民窟”。

三、我國城市變遷中的“類貧民窟”

與中國現代化、工業化同步，貧民窟發展經歷了一個漫長的過程。在城市記憶里，貧民窟的歷史是一部貧民窟改造的歷史，特別是解放后，貧民窟在經歷了徘徊階段后，急劇下降，接近消失。從上海城市發展來看，隨著外國資本的侵入，在黃浦江畔出現了以移民為主的貧民窟，隨之遍布全市。但在城市再造過程中，貧民窟進入了快速改造階段，且瀕臨絕跡。

（一）穩步擴建時期（1949年之前）

中國近代城市不是在民族工業的帶動下內生發展起來的，而是外國資本強力作用的結果。鴉片戰爭后，外國資本在各通商口岸、租界大量投資，生產了中國近代一批工廠、城市，上海就是這一工業化的結果。然而，上海并非一國的租界，而是英、美、法、日、德等多個資本主義國家租界共同所在地。在群雄割據的土地上，上海獲得了自由快速的發展。隨著各國資本的大量侵入，很多周邊地區農民成為工廠工人，居住在蘇州河兩岸、黃浦江畔、工業區周圍，這使得上海貧民窟初具規模。而隨著戰爭的持續推進，周邊地區的難民則成為貧民窟主力軍，并在全市范圍內迅猛發展。[9]18根據有關部門統計，到上海解放，全市200戶以上的貧民窟達到322處，累計達20多萬戶家庭，居民總數近百萬。[10]7上海貧民窟主要是由周邊農民（經濟移民）、戰爭移民共同組成的，他們大都居住在租界范圍外，但又緊靠租界的碼頭、車站、鐵路、工廠附近。

上海貧民窟前期居民大多來自農村，這些從農村逃亡來滬謀生的老居民，經歷了艱難困苦，最終尋求到居所。大體上來說，他們經歷了三個發展階段：（1）船戶階段。這些農民搖著小船經由運河來到上海，那時的蘇州河上，密密麻麻的擠著這些由葦席做蓬的小船。貧窮的船主長年生活在河上，往往一住就是幾年，直到船破底漏，才把破船搬上岸來。這些就是早期貧民窟的雛形，也是初來上海人的“家”。（2）滾地龍階段。當小船過于陳舊后，主人便把破船推上岸，住在破船上或利用船篷材料搭個“滾地龍”——僅用幾張葦席彎成半圓形搭成的十分淡薄、矮小的窩棚——棲身。（3）棚戶階段。大多數上海原始居民經歷了幾年的苦苦積蓄后，才買些毛竹、稻草和著泥土搭建起草棚，以此定居下來。[11]110111隨著“一·二八”“八·三一”戰爭的爆發，特別是抗日戰爭的全面展開，戰區經歷了嚴重破壞，某些近郊的市鎮成了一片廢墟。受到租界保護的租界邊緣成為難民們的逃亡地，原來留下的一些空地，馬上蓋滿了“滾地龍”。隨著人數的增多，這些貧民窟發展到后期，草棚占據多數，其中比較高大、有玻璃窗、不破不漏的只是極少數，而這些都是流氓住的，其他普通人住不起也住不安逸。[10]23這些棚屋都是用幾根毛竹做柱子，竹笆上摸泥做墻，用破木板或草簾、破布做門，地面是高低不平而又很潮濕的泥土，在破墻開個小洞算做窗子。這些簡陋的棚屋經不起風雨的侵襲，建好幾年后就會東倒西歪、破敗不堪。許多棚屋全靠相互支撐，才能勉強站立。它們都十幾間、幾十間連成一片，而且大都是七高八低、大小不等、密集而又凌亂。

隨著外國資本的侵入，蘇州河兩岸密集而又零亂的大小工廠群里，有許多紡織廠、化工廠、機器廠以及磚瓦廠等。林立的工廠煙囪，時時刻刻散發出大量的煙塵和有害氣體；黑色的煤灰無聲無息地傾瀉在河里；大量的工業廢水排入河中，河水又臟又臭，遇到大水，河水上竄，流到貧民窟居民的家中。人們吸不到新鮮空氣，還要吃蘇州河上的臭水，飲水、洗菜、洗衣等都在其中，因為外面高昂的水價是他們不能支付的。在這里，沒有垃圾箱、沒有廁所，藏垃垢污，無所不有。這些雜亂而密集的房屋之間，僅留下狹窄、彎曲的過道。根據解放初期統計，在15歲以上的成年居民中，產業工人只占392%，其余大部分從事人力車、三輪車與小商販等。然而，隨著上海外資與工廠數量的增多，上海周邊城市的移民不斷轉移到這里，他們成了貧民窟的“新居民”。在解放前，雖然也存在貧民窟改造計劃，如民國時期上海特別市政府采取實施的“平民住宅建設計劃”，但由于政局混亂，屢遭戰火，損害嚴重，加之用來改建的稅收較少，貧民窟并沒有得到改觀，并呈現遞增趨勢。

（二）徘徊時期（1949-1978年）

上海解放后，貧民窟成為了社會主義實踐的重要基地，貧民窟的住宅、就業、醫療以及生活條件都得到了極大提高。解放初期的上海，生產停頓，物價瞬息萬變，不少勞動者生計斷絕，貧民窟居民民不聊生。為此，人民政府開展了全面的救助措施：克服種種困難，恢復工廠生產；穩定物價；實施貧民救助。據有關部門估計，自1952年起的7年內，政府發放的貧民救濟——包括現金、寒衣等——共計1400余萬元，490余萬人次，另有醫藥補助850余萬元，110余萬人次。[10]53在實施計劃經濟后，大批的貧民窟居民都參加了就業，失業人數迅速下降。在社會主義改造下，貧民窟房屋經歷了各種類型的改建：

（1）自我翻修型。解放后的貧民窟，人和房子都發生了翻天覆地的變化，“滾地龍”被改成了草棚，原先破敗不堪的草棚，經反復修葺，加高加固，甚至重新翻造；還有些家庭把草棚改建成瓦頂平房甚至是兩層磚木結構樓房。在“一五”期間，這種分散、個別翻修改建的房屋，為數不少，“滾地龍”近乎絕跡。據估計，藥水弄一地段原231間草棚，到1960年，經過翻修或改建的達80%以上。這些房屋一般都是青磚墻的樓房、明凈的玻璃窗、整齊的門戶以及新鮮的空氣，并安裝有電燈，部分還鋪著地板。然而，由于土地限制，這種住房空間都不是很大，并缺乏衛生設施、用水設施，居民們的日常生活還是不太方便。

（2）政府改造型。為了改善居民的衛生條件，增加游息場所，在市政建設中，有些棚戶區被改造成公園和綠地，而棚戶區的居民被安置在一片片瓦頂平房中。這種所謂的“簡屋”一般由政府貼款修理，布局合理，密度適當，房屋面積也適當增大。1959年后，一部分棚戶居民在建筑部門的幫助下，成片地把草棚翻造成簡屋或二三層的樓房。這些房屋一部分材料是由政府供應，另一部分是居民們自行購買或舊有材料充分利用而成，調動了人們改造房屋的積極性。

（3）新工房型。還有一部分棚屋變成了新工房，在拆除一批草棚和陳舊房屋的基礎上，蓋起了新的職工住宅，也翻造了一部分舊式弄房。經過幾年的改造，原來草棚密集的貧民窟，面貌大變。截止1969年，草棚面積急劇下降，“滾地龍”房屋所剩無幾。

令人遺憾的是，雖然貧民窟經過了整修、改建，但是作為上海市域的貧民窟面積并未明顯改變，可能較解放前還有所增加。其主要原因有二：一是解放后，上海經濟迅速復蘇，行政區劃業進入大調整時期，原本郊區鄰縣所在的貧民窟劃入了上海區域內，使得貧民窟內居民人數有增無減；二是十年動亂使得區域行政工作陷入停滯，貧民窟居民更加混亂不堪，[12]245這直到改革開放后才得到了根本性改觀。

（三）快速改造時期（1978年至今）

十一屆三中全會后，我國的計劃經濟體制逐漸轉向市場經濟體制，特別是國家住房體制的改革，使得上海貧民窟面積迅速減少。為解決戶籍居民的住房困難，上海市住房工作會議（1980）制定了“住宅與城市建設相結合，新區建設與舊城改造相結合，新建住宅與改善修葺舊房相結合”的住房改革方案。對舊區改造，實施了“相對集中，成片改造”的原則。在具體操作中，主要形成了四種改建方案：（1）集資組建，就是政府委托房地產投資公司，籌集各方面的資金改建舊區棚戶區住宅，修建的房屋一部分用于安置原住居民，另一部分則歸開發商所有，如果住房得房率不足4%，則由所在區縣政府用補貼土地建設的房源進行補充。（2）聯建公助，就是開發商主要投資修建、居民自愿出資參建的形式，建成的住宅作為有限產權賣給動遷居民，另一部分房屋則屬開發公司所有。（3）民建公助，就是在城區政府部門主導下，由居民、職工、企事業單位、政府等多個主體出資，在棚戶區區域進行修建住房，解決居民的居住問題。（4）商品房經營，就是房地產開放商征用棚戶區，在城市外圍修建住宅安置居民，而棚戶區區位與城市外圍之間的級差地租用以補貼開發商建設住宅的資金。[13]7981大概來說，棚戶區的前期改造是以集資組建為主，但隨著城市化的加速推進，后期的安置措施則主要為商品房經營。根據統計，“七五”期間，劃給各區的補償土地共2733公頃，可建筑面積240萬平方米，其中直接用于舊區改建補貼的117萬平方米，約占總量的50%。地方財政投資42億元，新建住宅84萬平方米，占市區住宅面積1/5。[14]160161自1982年，全市棚戶簡屋面積從400余萬平方米降至291萬平方米，首次低于解放初期水平。此后每年均有加大幅度的下降，到2003年，僅剩下最后的43萬平方米。[12]370

可以說，具有空間景觀意義的貧民窟在我國一段時間內近乎絕跡，中國“無貧民窟”話語呼之即出。然而，快速的城市發展、鄉村生產力水平的提高使“無貧民窟”的美夢消逝殆盡。從鄉村轉移到城市的農民工，往往也把鄉村貧困以城市化的方式轉移到城市，產生了龐大的城市貧困階層，其聚居區的形成，實際上是把從鄉村轉移過來的貧困再進一步集中與“嵌入”到了特定的城市地域空間中。[15]同時，我國經歷了國有企業改制，中國城鎮經歷了前所未有的突發性、大規模的下崗洪水、失業洪水，《2000年社會藍皮書》調查顯示，1998年底，我國國有企業下崗職工610萬人，失業人口為580萬人。[16]164失業的城市居民、鄉城遷移人口共同構成了“城市新貧困群體”。這一部分人由于經濟或制度買不起或不能買城市商品房，他們只能被安置在被人們遺忘的城中村、城郊結合部以及未改造的零星棚戶簡屋中。《北京城市角落調查報告》指出，這些邊緣空間“常常環境臟亂差，周圍各類機構少，市政基礎設施不足，危舊平房集中，居民整體文化素質不高，居民總體收入偏低，實際居住人口老化，流動人口相對聚集，特殊群體聚居（如外地求學者、上訪者、發廊女等）”[17]。

四、“貧民窟”的本土化闡釋

在南亞、拉美，具有空間景觀與社會結構雙重意義的貧民窟非常普遍，但在中國，近乎絕跡的貧民窟成為了一個久違的話題。在過去幾十年的社會主義實踐中，城市管理者運用國家力量有效的控制了貧民窟的再度出現與蔓延。[18]但這并不是說貧民窟是資本主義特有的城市現象。很多批評家把貧民窟理解為資本主義罪惡的證據、新自由主義盛行的惡果，并把拉丁美洲、巴西、印度等作為反面教材予以警示。客觀來講，這不是事實。19世紀，馬克思主義者就曾嚴厲批評過這種資本主義造就貧民窟的觀點。恩格斯在《論住宅問題》中就指出：“窮人一般總是住在惡劣的、擁擠的、不衛生的住宅中”，“這并不是現代社會所特有的現象；它甚至也不是現代無產階級遭受的一種和以前一切被壓迫階級所痛苦不同的特有的痛苦；相反，它幾乎是同等地被傷害到一切時代的一切被壓迫階級。”[19]223貧民窟并不是資本主義所特有的現象。[20]從拉美地區發展歷史來看，過度城市化、城市貧困化和收入分配不公平是產生貧民窟的主要原因。[3]就上海城市而言，解放前的棚戶區就是典型的“原生態貧民窟”，那里破敗不堪、東倒西歪、密集而臟亂的居住環境。解放后的棚戶區改造并沒有把貧民窟消弭于無形，而是長久存續在城市中。但到改革開放后，老舊小區改造工程，例如上海實施的365危棚改造計劃，中國城市大面積的棚戶區基本消失殆盡。從這個意義上講，社會主義國家并不是不存在貧民窟，而是國家精心對貧民窟進行了有效的治理，從而形成了體現政府治理能力和治理水平的“巨大奇跡”。

事實上，大規模的鄉村人口向城市的遷移并不能避免貧民窟的產生。因為任何一個國家和地區都沒有完全的把握保障大量遷移人口和城市貧困人口的居住權利。[21]在早期工業化國家，恩格斯論著中的倫敦工人、狄更斯小說中描述的伯明翰和曼徹斯特、芝加哥學派調查的芝加哥城、威廉·朱利葉斯·威爾遜筆下的底層階級都是如此。后工業化國家如印度、巴西、拉美等地自不待言。故可說貧民窟是任何工業化、城市化國家和地區的“噩夢”。貧民窟的根源就在于城市化和工業化，三者之間有著緊密的關系。因此有學者強調，防范城市出現貧民窟的根本出路在于創造就業速度，只有創造就業速度與農民進城速度實現均衡，貧民窟現象是完全可以避免的。[22]中國城市真的避免了貧民窟“噩夢”，這恐怕會引起爭議。但是，20世紀90年代以來，伴隨鄉城遷移人口急劇增加和城市化的加速推進，城市外來居民的住宅需求與有效供給出現緊張，即政府為滿足流動人口需要的、帶有公共福利性質的廉租屋供給機制嚴重滯后、外來居民對于市場領域的商品住房有效需求不足。在社會的自適應機制下，外來居民的居住供給出路被推到了城市非正式市場領域。城中村、城郊結合部等邊緣區域成為“收容”城市外來人口的空間，并進而自我演化為具有暫時實現多方共贏功能的自平衡體系。

與西方、拉美等地區所不同的是，中國的土地所有權并不是農民自身所有，而是實行國家全民所有制和村集體所有制。《憲法》第十條明確規定，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。在城市，未經國家允許修建的住房都是違法違規的，城市的管理者有權予以制止。在農村和城市郊區，村集體擁有土地的所有權，在家庭聯產承包責任制后，農民事實上掌握著家庭所承包土地的實際控制權，包括占有權、使用權、收益權。農村土地成為農民生存保障的重要基礎。農村流動人口進入城市，但仍然把土地作為最后的生活保障。這種雙向的流動機制，使得流動人口對城市生活并無過高要求，他們居住在環境較差的城郊結合部、城中村，只求能夠掙錢。居住在城中村、城郊結合部的根本原因也大多是經濟的理性使然。在這里，最大障礙就在新生代農民工。據國家統計局監測數據顯示，2014年，全國農民工總量為274億人，外出農民工數量為168億人，其中16-40歲的占565%。新生代農民工沒有農業生活的經歷、對農民身份的認同度不高，致使“回不去”農村，但因經濟、制度等方面限制又不能落戶到務工城市。值得稱贊的是，《國家新型城鎮化規劃》（2014-2020）逐漸放開了城鎮戶籍制度，為新生代農民工成為城市人祛除制度障礙，這必然會帶來更快速的城鎮化進程。而相對的是，工業化的速度、創造就業崗位的速度就成為應對新一輪快速城鎮化的巨大挑戰。這是因為，從發達國家經驗來看，城市化進程和工業化進程的同步協調發展很大程度上能夠回避貧民窟問題。

討論至此，我們都是從負面角度去思考貧民窟問題，強調貧民窟是不好的、不人道的，是城市罪惡的源泉。不得不承認，貧民窟確實有礙于人們提升自身的生活品質，但它并沒有很多人們所想象的那么罪惡。國際一些研究證據顯示，貧民窟中居住的居民絕大部分都是勤勞守法的外來移民，一些還是農村中具有闖勁的開拓人物；社區居民之間相互幫助、相互扶持，當社區中成員失業或遇到生計問題時，一般都從親戚朋友那里得到幫助。事實上，貧民窟并不是與暴力犯罪直接相關，暴力犯罪更容易發生在那些稀缺資源分配不均與相對剝脫感強烈的地方。[23]就上海棚戶區而言，政府管理部門、新聞媒介、精英階層等都把棚戶區污名化，忽略了棚戶區作為城市居住形態以及棚戶區群體作為城市社會群體生態正常的組成部分。把棚戶區歷史放在上海整個歷史來看，原先居住在棚戶區的居民逐漸形成了擁有自我認同的“上海人”，而這種轉變卻很少被主流文化所觀察和塑造，或者他們有意無意地忽略了棚戶區與上海城市空間生態與文化生態的千絲萬縷的聯系，把棚戶區污名化定格在歷史記憶中，并成為權力階層和主流文化繼續污名城中村、城郊結合部的合理證據。[24]。在目前城市普遍存在的城中村、城郊結合部等公共空間，它們不僅給與了流動人口生存和發展的空間，增加了城鄉居民的生活水平和福利水平，而且還給農村遷移居民成為城市居民提供了過渡空間。[3]

世界各國城市化發展歷程都表明，貧民窟是城市化進程中繞不開的問題，只要農村、周邊中小城市大量居民流向大城市，貧民窟問題就難以避免。這不是說，我們對貧民窟就無能為力、任其發展。從改革開放以來的城市發展來看，中國政府就很好地回應了城市化進程中的貧民窟現象。但隨著戶籍制度的逐漸放開，城市化進程中的貧民窟問題仍然需要警惕。對此，筆者認為，第一，以縮小城鄉經濟為目標，大力發展鄉鎮經濟和縣域經濟。“推-拉”理論認為，人口遷移過程是由遷出地的推力或遷入地的拉力共同作用的結果。大量農村、周邊中小城市居民向大城市遷移，根本原因就在于地區之間經濟發展的巨大差異。政府通過多種渠道發展鄉鎮和縣域經濟，這不僅能夠減緩人口向大城市聚集的速度，而且在很大程度能夠緩解在縣、鎮買房居住的農村居民的就業困難。第二，保障居民享有平等的社會權利，從根本上減少城市貧困現象。城市貧困與貧民窟就如孿生兄弟相伴相生的。當然，引起貧困的原因有很多，比如物資條件不足、社會權利不足、自身能力不足、脫貧動力不足等等，其根本原因還在于權利不足。政府應從制度上賦予公民同等的權利，對社會弱勢群體、底層階級給予更多地政策關懷，保障他們作為公民的應有權利。第三，鼓勵城中村、城郊結合部等邊緣社區居民、租房客共同參與改造工程。國際上許多研究發現，對于貧民窟的治理，扶持比對抗更有利于減少負面影響。例如目前國際上比較通行的做法是“自助式原住區提升改造”，就是鼓勵土地所有者與居民共同參與進居住區的改造工程中。目前中國邊緣社區改造逐漸考慮到原住戶籍居民的利益，但是社區的整體規劃、搬遷等改造工程還更多地是政府決策，公民參與還是有限；而對于居住于社區內的租房客基本不予考慮，極大地損害了房客的利益。當然，貧民窟的產生、改造和治理等本就是城市化進程中的復雜課題，需要政府管理部門、專家學者、民間組織和廣大民眾共同出謀劃策。

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責任編輯：汪效駟