應充分重視農民工的城市融入

■杜學峰

應充分重視農民工的城市融入

■杜學峰

作為城市外來務工人員的主體，農民工目前在總量緩增的同時結構上正發生變化，逐漸完成“更新換代”。第一代農民工開始逐步退出勞動力市場，第二代農民工開始成為城市外來務工的主體力量。統計數據顯示，當前中國外出農民工總量逾1.6億人，30歲以下的新生代農民工約占6成。農民工結構的變動給城市社會治理帶來新的挑戰。同第一代農民工不同，新生代農民工面臨更多困境。新生代農民工的發展需求與其父輩完全不同，第一代農民工在城市工作目的比較簡單，就是打工掙錢，然后回村蓋房子、過日子；而現今許多新生代農民工則越來越渴望能夠留在城市，在城市中找到屬于一個自己的溫暖的家。而現實的情況是，新生代農民工并不像學者預期的那樣比上一代境況有所改善，盡管他們在教育程度、技能水平和工作收入方面比上一代好，但他們對社會的滿意度并沒有提高。對于故鄉而言，如果說第一代農民工還有根的話，新生代農民工屬于完全無根的狀態。而對于城市來說，新生代農民工是既熟悉又陌生。他們沒有農民生活經驗，不愿回老家種地，但在城市打工又無法安居下來，處在“城市留不下，農村回不去”的尷尬境地，成為“游離于城市之外”的另類居民。如何讓農民工真正融入城市是我們城市管理者多年來試圖想繞開但終究難以繞過去的話題。

一

作為政府如何通過制度變革與政策調整，創造條件使大量長期居留在城市中但卻享受不到城市公共服務的外來農民工融入到城市生活，逐步實現市民化管理服務是我國經濟社會轉型必須要解決的重大課題。

上海也面臨著這方面的問題。一是外來務工人員群體數量龐大。目前，在上海特別是郊區，流動就業的農民工已達相當規模，成為支撐上海經濟社會發展中一個不可忽視的重要力量。統計數據顯示，至2015年末，全市常住人口總數為2415.27萬人。其中，戶籍常住人口1433.62萬人，外來常住人口981.65萬人。郊區如嘉定、松江、奉賢、青浦等，外來人口都超過本地人口，出現所謂人口“倒掛”現象。2014年3月金山區統計局所做的抽樣調查顯示，外來農民工在滬工作生活還是比較穩定的。但真正定居上海卻遇到很大困難。雖然八成以上對定居政策有所了解，但定居意愿并不強烈，其中“買房難”和“社保繳金年限限制”成最大阻礙。二是實現城市融入還有很大距離。除了戶籍制度等體制障礙（上海現在直接解決戶口問題可能會比較困難，城市居住和環境壓力接近飽和）外，由于外來務工人員流動性強、就業不穩定、收入水平普遍較低、社會生活不確定性大、社會保障不足，再加上同鄉聚居現象明顯、家庭分離居住形式比較典型等，客觀上使得他們與本地戶籍居民產生一種強烈的距離感，心理排斥和社交區隔在新老居民間存在比較嚴重，新二元結構表現十分明顯。

農民工城市融入是我國工業化、城市化發展的必然趨勢。“十三五”時期，上海郊區產業發展主要以先進制造業為主，同時大力發展現代服務業。無論是先進制造業發展還是現代服務業的進步，都離不開正在成長為產業工人主體的外來農民工的參與。而現實的情況是，在上海郊區，外來農民工無論在數量上還是在實際作用方面都已經成為產業發展的重要力量。如何在城市規劃與社會政策制定時將這些外來務工人員納入到城市化發展的視野通盤考慮，并在實際工作中切實把推進農民工城市融入落實到位，讓外來農民工能夠進得來、留得住、過得好，是我們推進郊區城市化所要面臨的一個亟待解決的問題，必須引起政府和社會等各方面的重視。

二

黨的十八大報告第一次提出，要有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。十八屆三中全會進一步重申：推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。并為此明確了創新人口管理改革戶籍制度、穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋及建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制等三條改革措施。

2014年9月，國務院專門出臺了《關于進一步做好為農民工服務工作的意見（國發〔2014〕40號）》，把農民工管理和服務工作放在推進以人為核心的新型城鎮化背景下進行深入思考，并明確提出落實的具體舉措：一是推動戶籍制度改革，實行不同規模城市差別化落戶政策。把有能力、有意愿并長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民；對未落戶的農業轉移人口，建立居住證制度。二是使更多進城務工人員隨遷子女納入城鎮教育、實現異地升學，實施農民工職業技能提升計劃。三是穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使農業轉移人口和城鎮居民共建共享城市現代文明。

三

在過去諸多關于外來務工人員流動的研究中，學者們大多把外來務工人員難以融入城市社會的原因歸結為城市對農民工的排斥，長期以來存在的城鄉二元對立格局，以及在此基礎上形成的戶籍制度、城市公共資源沒有平等地向他們及其家庭成員開放等方面。這些研究結論總體上正確的，但又過于原則，對農民工的結構需求和融入原因等還缺乏具體的分析，因而探索破解融入城市社會的途徑和辦法難以實際操作。

農民工城市融入本質上就是農民工市民化的過程。所謂農民工市民化，是指已經在城市長期就業和居住的農民工及其家庭成員，在自愿基礎上獲得所在地城市的市民身份，并平等地享有與城市市民等同的公共服務和政治權利，承擔相同的市民義務，逐步成為真正意義上的城市市民的過程和現象。農民工市民化的核心問題是政府要為進城農民工提供平等的公共服務。完成農民工的市民化，需要加快制度創新步伐，以落實農民工就業落戶政策為突破口，逐步放開城鄉二元的戶籍限制；需要對教育、醫療、住房、社會保障和基礎設施進行投資，切實增加公共服務資源；城鎮規劃和建設時需要通盤考慮外來農民工市民化的問題，在基礎設施和公共資源配置等方面，要有前瞻性考量，需要盡快出臺農民工基本公共服務相關政策，加快教育、醫療、住房、社會保障體系的改革，逐步建立全國統一的社會服務與保障制度。幫助農民工實現“城市夢”、“創業夢”、“安居夢”等等。

四

從根本上看，實現農民工融入城市關鍵在于實施就業保障、安居保障和社會保障等“三個保障”。只有“三個保障”都扎牢了，農民工在城市里才能安居樂業，真實地感知到“生活有希望、奮斗有回報”，真正有城市生活的“歸屬感”。

一是創新公共服務機制，逐步實現公共服務均等化。要徹底改變長期以來一直延續的按照戶籍人口規劃安排公共服務的思路和做法，要按照實有人口數量建設公共服務項目和配置公共服務資源，將農民工納入總體規劃統籌推進，加快推進基本公共服務一體化。在現有制度框架短期內難有重大突破的背景下，考慮先從提供就業服務，組織開展農民工技能培訓，規范農民工勞動用工管理，保障農民工子女義務教育在收費、管理等方面與戶籍人口子女同等待遇，為農民工提供與戶籍人口同等的計劃生育和生殖健康免費服務，積極推進農民工參加工傷、醫療、養老等保險，多渠道提供和改善農民工居住條件，加強對農民工的法律援助和社會救助，豐富農民工的文體活動等方面做起，逐步實現外來農民工與本地居民一樣“同城人、同待遇”。

二是創新權益保障機制，切實維護農民工的合法權益。農民工只身在外在大城市工作，多數就業非正規化，大多集中于臟、累、險、重、苦、差等行業部門，工作無保障、不穩定、低收入、高強度，他們最擔心的是合法權益被侵害。因此，保障和維護農民工的合法權益是外來務工人員服務管理工作的主要環節。就農民工工作、生活最為密切的角度看，以下幾方面急需要加強其權益保障：加強勞動合同管理，完善工資支付保障制度；落實好社會保障政策,積極推進社會保險工作；重視農民工勞動保護工作，保障其勞動安全衛生權益；加大依法維權力度，保障農民工的合法權益。

三是創新激勵約束機制，引導農民工合理規劃自身的成長和發展。農民工盡管來自外地，他們中的大多數戶籍還在農村，但長期在城市就業，既是城市建設的參與者，也是城市建設的受益者。他們有融入城市生活的期盼，有能夠像本地居民一樣參與社會管理、享有公共服務的強烈愿望。為此，我們要抓緊落實好有關政策措施：一要認真落實好《上海居住證管理辦法》，切實解決好在對外來人口采用居住證積分制管理過程中可能遇到的問題，為更多的普通勞動者憑借其專業技能、繳納社保年限等條件享受更多的公共服務提供保障。二要鼓勵農民工加強學習培訓、進修深造，積極開展創造發明和技術革新活動，不斷提升業務技能。三要吸納農民工參與社會管理，提高優秀外來務工人員政治待遇。推廣部分區已經建立的農民工服務管理委員會等自治組織管理模式，促進農民工平等參與社會服務管理。四要繼續完善農民工管理工作，規范“以房管人”“以證管人”“以業管人”等具體措施。

四是暢通互動交往渠道，促進農民工和諧融入。外來人員的服務管理是一項綜合性的社會工作，既涉及到讓這些外來人員進入城市后能找到工作，有穩定的收入、居所和相關的社會保障等經濟因素，也涉及到為他們在日常的工作與生活中的社會參與、社區管理、權益保護、利益表達提供保障等社會政治因素；同時還涉及到引導和促進他們與本地居民的社會交往、互動溝通以及社會融合等深層文化因素。學者普遍認為，農民工的社會融合并不是一個抽象的概念，它應包括經濟融合、政治融合、公共權益融合、社會關系融合等。就農民工的全面融入而言，經濟融合是基礎，社會政治融合是保障，而社會與文化融合才是最終標志和最為關鍵的。從社會文化融合的角度上看，促進農民工和諧融入上海，可以從以下幾個方面著手：一要以文化建設為切入點，著力吸引并積極引導農民工參與到企業文化、社區文化、村落文化等文化建設實踐中來，發揮好農民工在文明城區創建中的作用。二要積極打造多種活動載體，開展豐富多彩的活動，加強互動與交流，為農民工創造良好的工作、生活環境，培養本地居民的“多元包容意識”和外來人員的“家園共建意識”，從思想、情感、生活等多方面實現融合，促進相互認同。三要依托鎮村、社區組織優勢，創造條件，積極培育，大力推進本地居民與外來農民工共同參與、服務、融合的社會組織建設。四要開展形式多樣的宣傳教育活動，促進本地居民和外來人員在了解、理解、學習的基礎上逐步實現相互包容與彼此認同。

（作者單位：中共上海市奉賢區委黨校）