居住型小街區規劃實施中的困境與規劃應對
——從開發商和政府博弈角度出發的分析

劉 欣

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

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居住型小街區規劃實施中的困境與規劃應對
——從開發商和政府博弈角度出發的分析

劉 欣

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

在城市粗放擴張帶來的弊端逐漸凸顯的形勢下，建設符合當下生產生活要求的以“窄路幅、密路網”為特征的城市街區，已經成為被規劃業界廣泛認可的規劃導向。然而這種規劃模式不斷受到市場、實踐以及研究成果的質疑。文章選取利益沖突顯著的居住型小街區作為研究對象，從開發商、政府(包括政府設立的平臺公司等機構)博弈角度出發，探討居住型小街區規劃實施中的困境與規劃應對。筆者認為在政府與開發商的博弈中，土地增值收益、配套成本、建設成本以及管理成本是主要的博弈焦點，雙方均存在扭曲化的利益訴求。對此，筆者提出應對措施：在較大的區域范圍內建立有序的小地塊土地供給市場；借鑒地產稅，建立政府持續的土地收益獲取機制；施行嚴格的建設項目工期監督管理；規范各層級基礎設施供給方式；以不動產改良升值空間加上市政建設成本作為評估“市政配套費”的參考標準。

城市規劃； 居住型； 小街區； 博弈； 政府； 開發商； 街區制

1 城市居住型街區規劃的變遷

城市街區形態與交通方式、生產生活方式密切相關。過去，在以步行、非機動車及公共汽車為主要出行方式的背景下，城市以適宜短距離出行的“窄路幅、密路網”為特征。而在計劃經濟時期，“單位制”的生產生活組織方式使得城市出現許多“單位大院”功能單元，大街區的特征初現端倪。到了改革開放后，“單位制”逐步瓦解，城市卻在GDP增長為導向的發展背景中，在大量投資涌入的市場推動下，呈現出粗放擴張的發展特征。這種發展往往以車行導向下的寬馬路稀路網、大的居住就業功能分區及集中設置的綜合體式商業中心為特征。上述城市建設的弊端不斷凸顯，出行距離過長、交通擁堵、生活不便、鄰里歸屬感喪失已經成為一系列由空間引起的社會問題。在這樣的發展背景下，建設“窄路幅、密路網”且符合當下生產生活要求的城市街區，已成為被業界廣泛認可的規劃導向——亦即新城市主義。

從20世紀90年代末開始，在反思小汽車導向下的低密蔓延的歐美發達國家中，新城市主義興起。以強調鄰里、街道、混合的土地利用、慢行交通為特征的新城市主義規劃亦在許多國家地區推廣，如德克薩斯圣安東尼奧、波特蘭市的珍珠區、佛羅里達的海濱城等。與之同時，國內也在進行一些關于新城市主義的實踐活動，如深圳福田22、23號地塊、深圳萬科四季花城、上海創智天地、北京沿海賽洛城以及成都都江堰壹街區等。而我們當下所提出的“小街區”亦或“街區制”建設也應屬于新城市主義范疇。

這樣的規劃模式總體上使得片區內道路交通更加有序，商業及公共設施服務均好性更佳，社區鄰里氛圍更加濃厚。

居住型小街區是指以居住及生活服務為主導的生活型城市片區，其開發過程中顯示出顯著的市場失靈。一方面是，小街區作為一種規劃理念得到學界及政府的廣泛認可；另一方面，在小街區的實施中，開發商及消費者選擇的時候傾向于選擇大盤。開發商、消費者與政府之間的關于街區大小的博弈，在居住型小街區中尤為顯著且復雜。因此，本文將重點對居住主導的小街區展開研究。

2 關于小街區規劃模式的研究及實踐檢驗

小街區在實踐的過程中，雖然認可度較高，但是關于這種理念的適用性亦不斷地在接受來自市場、實踐以及研究成果的質疑或檢驗。在研究方面，宋彥(2013年)針對波特蘭在新城市主義模式下的建設，從土地利用混合程度、交通網絡連通性、服務設施可達性、社會階層混合度、鄰里交往有效性以及住房價格的可支付性等角度進行規劃目標的實現程度的評析，指出受到市場選擇、民間運動以及規劃缺位等因素影響，其城市集約發展、增強社會和諧的初衷并沒有很好實現。另一部分研究是從更微觀的技術性角度提出了與新城市主義相背的觀點，如崔東旭(2007年)從公建規模、綠地系統規模、居住區的多樣性、物業管理的經濟性、地下空間開發的使用效率與經濟性等角度論證了居住地塊需要10公頃的規模來滿足各方面的需求，而這已遠大于有關于小街區定義的一般尺度范圍。

在實踐方面，可以看到從總體的發展情況來看，“寬馬路、大街區”還是占據了新近開發的主體。以成都市為例，在近3年的土地出讓中，大于等于4 hm2的用地占了總宗數的54 %(圖1)。來自市場的質疑在于，小街區容易導致地塊開發中建筑密度高和綠地率低；同時在中高強度開發中，小尺度街道常會帶來較壓抑感空間感受。因此，消費者傾向于選擇大樓盤，開發商同樣傾向于競拍地塊面積較大的地塊。在當前市場主導的快速城市化建設過程中，新城市主義的規劃模式受市場選擇影響，未能得到廣泛運用。

圖1 成都市近3年住宅用地招拍掛面積情況

這些研究和現實所提出的關于小街區的質疑或問題，一部分屬于小街區模式自身帶來的技術性問題，如小尺度街道的空間壓抑感等；一部分屬于小街區模式的經濟性考量，如消費者、開發商的市場接受度；還有一部分屬于小街區規劃模式與其他規劃體系或標準的兼容性問題，如綠地系統結構、公共服務配套標準變化等；甚至還有從社會心理角度出發提出的問題，如難以解決鄰避心理等。由此可見，關于小街區的規劃模式的討論，不僅僅是物質空間的問題，同時也是經濟問題、社會問題，應為一項系統性的規劃考量。

規劃面向實施，實施面向需求。通過與小街區相關的利益主體的分析，從空間、經濟、社會等方面出發，從需求博弈角度，分析小街區在實踐中的困境是提升小街區可操作性的突破口。

3 小街區的相關利益主體分析

與城市居住街區建設密切相關的利益主體包括開發商、政府(包括政府設立的平臺公司等機構)以及居民(圖2)。

圖2 利益主體關系分析

居民屬于城市住區的消費者，是城市住區的直接服務對象。對于單個具體項目而言，居民內部存在利益訴求差異，可根據與住宅產品的使用關系，分為自住居民和其他居民。針對一個具體項目，自住居民為購買或租住該項目房屋的居民。而其他居民則是指可能涉及共享共用該項目及周邊設施的群體，可以理解為城市全體居民，但周邊一定空間范圍內的居民具有更強烈的共享共用需求。而自住居民與其他市民對于自身小區的配套設施、社區規模、街道布局等方面都存在著利益取舍的不同。自住居民希望配套設施及商業服務便捷，因此大型住區的內部化服務設施是其理想的配套模式。而當一個個自住居民投票，選擇大住區的同時，一種市場選擇逐步形成，城市有了越來越多的大住區。對于城市的其他居民而言，小住區良好的公共街道生活氛圍、便捷共享且更加豐富的設施、宜人的步行環境、相對更好的區內交通，是其他的更廣泛的人群的需求。但這種人群需求卻在市場選擇中未得到響應，這即是“公用品悲劇”的現實寫照，即“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少數人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物”。在此博弈過程中，自住居民和其他居民并不直接產生博弈的交涉活動，而是通過代理方實現間接的博弈活動。

開發商是城市住區開發活動的直接參與者，是在開發中謀取自身利益的理性經濟體。開發商與自住居民之間的關系屬于市場關系，即住房買賣。對于居民而言，他們根據自身需求自由選擇開發商產品。對于開發商而言，住房買賣是開發滿足消費者需求的產品，將博弈的經濟結果轉嫁給消費者，并追求自身利益最大化的過程。因此，開發商的需求一定程度上代表了自住居民的需求，代表了來自市場的需求。

而政府在住區開發中，角色較為復雜。一方面，政府是城市綜合利益(代表全體居民)及次級相關利益人(住區密切相關的其他居民)代言人，追求城市的效益最優，即實現道路交通、公共服務、城市安全等方面的最優；另一方面，政府亦有自身行政活動的相關訴求，即實現自身的政績、獲取土地的收益、降低行政成本等。

開發商與政府是直接產生博弈活動的雙方，通過土地的買賣、稅費的收取、規劃條件制定，實現關于土地成本與收益、公共服務設施、商業服務業設施、住區環境的博弈。

綜上，自住居民通過開發商參與博弈，其他居民通過政府代言參與博弈，而政府及開發商同時具有自身訴求，進行直接的博弈活動。通過政府及開發商直接博弈中利益訴求的分析，將有助于厘清小街區的實施困境，并找到推進小街區的規劃應對措施。

4 政府與開發商的博弈分析

開發商是住宅產品的提供者，是城市建設的直接承接者，是行政管理的對象，其利益訴求在于較高的收益和較低的成本。政府在與開發商之間的博弈中，扮演著“雙重角色”——在土地財政的制度框架下，政府既是代表民眾利益的權利機構，也是代表全民參與土地交易的經濟主體，其經濟目的在于實現地方公共財政的運轉。現實中，在自身資金充足、鏈條運作良好的情況下，開發商往往傾向于拿大地塊；而現階段的土地出讓中，政府也更加傾向于出讓大地塊。

4.1 住房產品收益訴求的博弈

在收益方面，開發商收益訴求在于，通過大宗土地分期開發獲取土地增值中的額外利潤。20世紀以來，房地產成為拉動地方經濟的一個重要支撐：房價不斷上漲，土地價值不斷提升。通過分期開發，實現部分土地低價購得，并在高價開發售出。2013年，即爆出某地產公司通過借緩慢分期開發逃避監管，并因此進入國土資源部閑置土地的“黑名單”。在城市發展中，通過這樣的運作手段盈利的開發商并非少數，囤地圈地成為城市粗放擴張的一個重要原因。雖然國家已有《閑置土地處置辦法》，但各地執行力度不一。因此，在過去住宅市場總體火熱的情況下，部分開發商通過大宗土地獲取土地增值利潤，開發商更加傾向于選擇大盤。

雖然開發商通過此種方法獲取的土地增值利益實為城市發展的公共利益，但政府卻缺乏獲取該類利益的動機，使得政府缺乏規范化大宗出讓的動力。首先，土地財政的依賴以及以5年為周期的行政特色，使得政府更加青睞“寅吃卯糧”式的一攬子買賣，并通過此方式獲取一攬子的土地收益，平衡自身財政需求。因此，政府通過小宗土地的持續或分期出讓獲取增值利益，持續經營城市的動機較弱，而更加傾向于大宗土地出讓。

4.2 住宅開發與管理的成本訴求

在成本方面，土地成本、配套成本以及后期需要花費的管理成本是開發商最主要的考慮因素。

造成住宅地產用地大型化的一個重要原因在于配套設施的供給方式。相較于其他博弈過程，這類大型化的趨勢更加傾向，是由政府及開發商共同推動而達到的一致，而非開發商自身。政府為了實現城市的快速開發和招商，先期提供的僅為“七通一平”的基本場地設施條件及大型的文化教育醫療機構、大型的市政基礎設施等。而次一級的設施，包括支路、學前教育、社區文化、體育、醫療、零售商業等有兩種解決途徑。一種為交由開發商自建，另一種為交市政配套費，由平臺公司代建。

將公共設施內部化，由開發商自行配建，首先是減少與政府籌建公共設施過程中所需付出的信息、談判、締約等交易成本。另一方面，大盤開發商將公共服務項目內部化，提升開發自身的靈活性，建設位置與建設方式都能夠結合項目總體綜合安排，使其近乎成為自身的專有設施，也使得項目總體價值提升。同時，對于一定的基礎設施建設量，土地的面積增加能夠有效降低開發商在建設公共設施時的邊際價格，從而帶來降低開發商對于公共設施的直接成本。因此，在自身資金充足、鏈條運作良好的情況下，開發商從設施配建的角度傾向于拿大地塊。

相比之下，政府更加關注一次性的土地出讓收入。公共設施屬于公共資源，通過公共設施獲取的土地增值空間應屬于社會全體居民共有。但在我國，對于已經出讓用地，政府并無直接獲取地價增值收益的途徑。西方國家通過房產稅實現土地收益的持續獲取，政府有持續不斷的資金動力來源施行公共服務設施的開發活動。而在我國，基于運作建設成本收取的市政配套費，往往以建設基礎設施的直接投資和運營成本定價。通過多地收取市政配套費的自費標準查閱，可以發現，其收費為一定值，且這部分資金在土地出讓時一次性收取，沒有體現公共資源提升土地價值的外部效應。即公共設施的開發并沒有持續地對政府的收入產生直接影響，出現了事權和財權的不對等。因此，政府傾向于減少其行政成本，通過大盤的開發將基礎設施開發事物務進行移交給開發商，簡化自身行政事務。

在這樣雙重的推拉作用下，“政府—開發商”激勵機制已經扭曲，導致了基礎設施建設向開發商進行轉移，且開發商為攤薄設施投入平均成本，傾向于拿大地塊。

由此可見，無論出于住房產品收益還是出于成本方面，政府及開發商都存在各自扭曲化的利益訴求，需要通過策略予以解決和改善。

4.3 解決策略解析

為避免開發商通過大宗土地分期開發獲取土地增值中的額外利潤，提升政府獲取土地增值利益的途徑，首先，應實行建設監管的精細化。對于大宗用地實行全面的建設進度評估，嚴格執行《閑置土地處置辦法》。涉及到開發分期時，應對于分期地塊分別管理建設周期，分別執行土地閑置費的征繳及建設用地使用權的收回。其次，改變政府的“一攬子交易式”的土地財政依賴。可參考國外城市逐步建立地產稅的收取機制，建立提升政府獲得土地收益增值的途徑，建立其持續經營城市的目標體系及理念方法。

為解決 “政府—開發商”關于基礎設施建設機制扭曲，建議規范化各層級基礎設施供給方式，除了確需疊建于住宅地塊的設施外，以政府主導的平臺公司統一代建。這也就從開發商層面，減小了通過整體拿地將街區大型化來自建公共服務設施的途徑。

除此以外，在征收“市政配套費”時，應實現完全的市場激勵機制。“市政配套費”應包括兩部分，一部分為政府建設基礎設施的成本，另一部分為市政設施帶來的不動產改良升值空間。通過向開發商的“市政配套費”收取獲得市政設施開發的成本資金，同時應將政府建設的基礎設施帶來的增值內部化。前面已經提及的地產稅是實現政府獲得公共服務設施建設帶來的增值利潤的重要途徑。同時，經系統性評估后，從不動產改良升值空間考慮直接增加“市政配套費”也是在不改變當下稅收制度情況下的解決方法之一。這兩種方法都旨在于從政府層面，促進并保障基礎設施的建設。

必須指出，規范化基礎設施的供給方式對于實施小街區是非常重要的。以小尺度街區和社區營造為特色的深圳“萬科世紀花城”就是一個經典的實例。盡管該項目占地面積達37 hm2，深圳萬科四季花城在打造之初，在地塊內部采用了縮小管理單元的方法，在提高管理水平的基礎上保證了社區總體的開放性，旨在營造良好的街道商業氛圍。國內許多地產開發或城市建設都將此作為新城市主義開發的成功案例。但是在實際使用中，在業主們強烈的要求下，在2008年～2010年之間，萬科四季花城已經將圍墻修起，并建立了針對業主的門禁管理系統。住宅小區的業主方作為小區用益物權的擁有者，有權對內部設施進行排他性的支配。在政府不擁有所有權情況下，僅通過設計條件限制或開發商的設計方案，來實現小街區規劃是難以保障設施的公共屬性的長期持續存在的。

除了配套設施外，土地成本、建設成本(如地下停車場庫的經濟性)及管理成本也是開發商選擇大小街區的重要考慮要素。但無論土地成本、建設成本方面還是管理成本的考慮，均是在市場競爭的背景下提出的。即市場提供了多樣化的選擇條件，可以讓開發商規避偏高的成本。可以預見的是，在類似區位的條件下，大的住宅地塊相較于小的住宅地塊有著更高的市場競爭力。為解決該類矛盾，政府更應從競爭環境入手，即提供在街區尺度上同質化的開發地塊，以減少關于地塊大小的市場競爭。已有研究也證明，小街區并非特定區域的小范圍規劃打造模式，而更是一種城市肌理和結構的變更。因此，“小街區規制”應作為一種規劃模式在較大范圍內推行，而不應在個別區域或地塊進行。未來的土地供應應逐步規范住宅地塊大小，在較大的區域范圍內建立有序的小地塊土地供給市場。

在建立了有序的小地塊土地為主的土地供給后，其他成本問題即是市場經濟自動調節能夠解決的。例如，一些研究人員提出的規范化服務的物業公司團隊最小規模要求住宅小區有一定規模實際是一個不成立的論點。收取物業費是一個受市場調節的經濟行為，如果不經濟，自然會提高物業費，或是采取共用物業的方式來實現(圖3)。

圖3 政府及開發商利益訴求及解決策略分析

5 結束語

與城市居住街區建設密切相關的利益主體包括小街區開發商、政府以及居民。獲取土地增值收益、降低配套成本、建設成本以及管理成本是開發商傾向于選擇大住區的因素；政府在其間因需實現地方公共財政的運轉獲取“一攬子”的土地出讓收益、減少行政成本，也會一定程度上傾向于進行大地塊出讓。

針對博弈過程中各方的利益訴求，筆者提出以下觀點以加快推動居住型小街區的實踐。

(1)在較大的區域范圍內建立有序的小地塊土地供給市場，從資源供給角度提升小住區的市場比例。

(2)建立嚴格的建設項目工期監督管理，規避開發商通過屯地捂地獲取土地增值收益。

(3)可借鑒地產稅，建立政府持續的土地收益獲取機制，從而改變其一攬子出讓獲取土地資金的操作模式，實現城市用地開發的精細化經營。

(4)規范各層級基礎設施供給方式，除了確需疊建于住宅地塊的設施外，其余設施由政府主導的平臺公司統一代建。

(5)征收“市政配套費”時，應以設施建設成本加上不動產改良升值空間作為評估“市政配套費”的參考標準，而非以市政建設成本作為定價標準，借以實現完全的市場激勵機制，提升政府對于基礎及公共服務設施供應的積極性。

隨著我國社會經濟發展進入新常態階段，城市建設與管理也更加精細化。本文所提出的策略，僅為解決小街區中開發商及政府在博弈過程中扭曲的訴求。而要推動小街區的實施、推廣，還需要在包括公共服務設施布局、商業設施布局、綠地與廣場布局以及建筑指標控制等方面進行更加深入的研究。

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劉欣(1987～)，男，碩士研究生，工程師，從事城市規劃工作。

TU984.11

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[定稿日期]2016-11-03