“四個確保”有序推進貴州城鎮化進程

陳正源

“四個確保”有序推進貴州城鎮化進程

陳正源

城鎮化是現代文明的重要標志，城鎮化率是經濟社會發展程度的重要指標，“十二五”以來，我省響亮地提出了“工業強省”和“城鎮化帶動”兩大主戰略，歷任省委省政府主要領導對兩大主戰略高度重視，多次發表指導意見，省委省政府就落實兩大主戰略已經做出了若干重大部署。就省情和發展程度、發展階段而言，“城鎮化帶動”將是今后相當一段時期我省經濟社會發展的主戰略。

我省城鎮化發展滯后，城鎮化率不僅大幅低于全國整體水平，而且低于西部地區平均水平。大力實施城鎮化帶動戰略，加快推進城鎮化進程，是我省“兩加一推”的重要抓手、建設全面小康社會的必經之路、實現同步小康的必然要求。實施城鎮化帶動戰略，核心在于提高人口城鎮化率，關鍵在于勞動力向城鎮轉移，突破口在于農民進城創業就業，落腳點在于農村人口進城安居樂業。當前，我省園區建設、交通設施建設、中心城市建設、縣鄉城鎮建設、農民工回流創業、農村勞動力轉移等與城鎮化密切相關的各項事業已進入一個快速發展期，城鎮化水平也得到快速提升，但城鎮化發展也面臨一些重要問題，需要引起高度重視。

一、確保不同土地依托程度農民的利益需求

土地是傳統農業社會農民的主要生產資料和重要經營資本，隨著城鎮化的不斷演進，早期以土地為主要勞動場所和主要經營載體的廣大農民，在現階段已經演化為三個不同程度的土地依托群體，一是滯留土地的種糧農民，二是進城就業的農民工，三是城鎮郊區（含工業園區、開發區、城中村等）農民。三部分農民的生產生活方式和主要收入來源不一樣，他們的利益需求也不一樣。種糧農民是產業鏈上必不可少的一個產業群體，不可能把他們全部轉化為市民；農民工是新市民的主要來源，是城鎮發展必須倚重的重要力量；城郊農民是城鎮化過程中一個特殊經濟群體，最先進入利益調整格局。三部分農民形成了各地城鎮化過程中三種不同的經濟形態。種糧農民對土地的依托程度依然較深，他們的主要生產生活保障依然還是耕地和糧價；進城農民工幾乎不再依托原籍的土地產出，他們的主要生產生活保障關鍵在于落實市民待遇；城郊農民既立足原有土地資源又面向城鎮尋求經濟支撐，他們的主要生產生活保障介于兩者之間。

要從理論上把握好三個不同部分農民的利益需求，便于從根本上解決城鎮化進程中不同土地依托程度農民的利益保障問題。一是種糧農民的利益需求。關鍵是保護其農業生產積極性和保護耕地的自覺性。重點是從種糧補貼和農業耕地保護基金上形成機制，使種糧農民的微觀利益得到切實保護，從而保障種糧農民的生產積極性，解決今后誰來種糧的問題。二是進城定居農民工的利益需求。關鍵是要在法理上確認其市民身份，無論是宏觀領域的政治上經濟上，還是微觀領域的社會福利和公共產品的分享方面，使其真正進入城鎮，成為城鎮生活的主人。三是郊區農民的利益需求。郊區是城鎮化延伸的第一站，郊區農民在城鎮化進程中最先受到利益調整的沖擊，對郊區農民，關鍵是充分保障和尊重他們的土地、房產以及其他生產資料平等參與城鎮經濟生活的權利，不讓他們因為城鎮化而利益受損。

二、確保失地農民的長遠生計得到保障

隨著城鎮化的深入發展，必然產生越來越多的失地農民。土地對農民的核心意義，就在于有一份不動產提供持續不斷的生計保障。農民失去土地，不僅意味著與原有不動產的分離，同時意味著生產生活方式的改變，也意味著必須獲得新的生計保障方式，才能維持正常的生產生活狀態。當前我省城鎮化的土地占用實行現金賠付為主，也就是農民發生了“土地換現金”的變革，而且標準普遍不高。在此情況下，農民土地交易換回的現金如果不能實現保值增值怎么辦？甚至因不會經營或不會使用，造成現金流失以后，農民陷入一無所有時怎么辦？

實踐中要切實采取措施保護失地農民利益。一是探索更優化土地使用權流轉方式。建議持續深入推進“三變”改革，實施農民土地計價入股等土地使用權轉讓模式，改變單純以“土地換現金”的土地使用權流轉方式。在這種模式下，即使農民入股的土地在企業總股本中的比重不大，由此獲得的股本收益微薄，但農民還可以投入勞動到入股企業獲得勞動收益。如果企業在生產經營中出現破產，可以考慮農民入股的土地不計入破產清算范疇，在農民交出當初的土地轉讓收益之后，應合理將土地返回農民。因為分散的土地股份，不足以影響企業的決策，故不對企業破產承擔責任。二是建立土地出讓金收益用于保障失地農民生計的機制。實踐中要認真總結探索和跟蹤土地出讓金保障制度，確保土地出讓金大水池的供給能力。不論失地農民進城做了農民工，還是繼續滯留原籍謀生，都要考慮政府土地出讓金收益的一部分，在一個合理的期間用于他們的失業保障和養老保障，以確保失地農民的長遠生計。

三、確保進城定居農民工的市民待遇

只有落實農民工的市民待遇，才能使農民工成為真正的城鎮居民。這些市民待遇包括戶籍、就業、居住、社保、教育、就醫等各方面與市民完全一致，要從法律地位上確認農民工不是外來人口。從農民工群體的特殊性來看，重點是三項：一是住房保障。農民工進城創業就業，主要資本是勞動力，絕大多數農民工都是租房居住，長年累月辛苦勞作，在現有房價定價機制面前，他們在一個較長時期內，通過勞動力資本獲得的勞動報酬是不可能實現購房定居的。沒有穩定住房，農民工對就業城鎮就不會有心靈深處的歸宿感，就難以從心理上扎根于就業城鎮。二是子女入學。大多數農民工處于青壯年或中年時期，其子女大多處于學前教育或義務教育階段。適齡子女能夠如期入學就讀，始終是農民工父母的愿望和期盼。由于受到戶籍沒有遷入、就業地學校容量不夠等表層因素的制約，很多農民工子女入學受限，有時需要花費很多精力托人幫忙，才能解決子女的入學問題。農民工子女因入學無門，耽誤入學就學最佳時間，影響健康成長是一個長期存在的現實問題。三是戶籍遷入。目前農民工的戶籍準入，政策層面明確以“穩定職業或固定居所”為依據，但在實踐中，很多地方主要以固定居所或者直接以有無房產證為遷入依據。農民工的勞動收入畢竟是有限的，更多的農民工收入處在維系日常生活開支的水平，在當前房價依然企高的情況下，要在城鎮購房取得房產證，對眾多農民工來說還是一件望塵莫及的事。這在很大程度上限制了農民工戶籍的遷移，有的農民工在一個城市工作生活長達十余年甚至數十年，管理上仍然是一個流動人口，身份上仍然是一個外地人。

要積極采取措施落實農民工的市民待遇。一是建議把有穩定就業的農民工納入城鎮住房保障范圍。要借鑒有關地區經適房和廉租房建設的有益經驗，并把經適房和廉租房的價格控制在農民工收入水平能夠承受的范圍內。各地在大力實施保障房和廉租房建設的同時，應同步考慮在城鎮有穩定收入來源或有穩定就業的農民工的住房保障問題，把進城農民工同等納入城鎮住房建設保障體系的范圍。同時，保障房建設在選址、規格等方面也必須能夠符合農民工的實際需要。二是不能拒絕農民工子女合理入學需求。進城就業農民工，把子女帶在身邊的，就應在父母進城的就業地或居住地享受與當地城鎮居民平等的入學權利。當地學校不能以戶籍、學校容量等問題拒絕農民工子女就近入學，當地教育部門應正確處理好轄區內學校學生容量的調劑與疏導問題，而不是只會拒絕，給農民工子女入學造成政策困惑。三是建議實行以就業地或定居地為準入依據的戶籍遷入制度。以就業地或主要居住地為準，充分尊重農民工意愿，實行農民工更加自主的戶籍遷移制度。不能因為農民工可能存在就業不穩或定居不穩而拒絕其遷入。可以遷進來，也可以按照就業或居住的變化，依據其意愿遷出。

四、確保各地城鎮化發展指標如期實現

為了縮小發展差距，迎頭趕上先發展地區，我省制定了推進城鎮化發展的一系列政策措施。快速推進城鎮化，已經成為我省推動經濟社會跨越式發展的一個硬任務，成為我省中長期經濟社會發展的一個主抓手，全省上下必須要緊緊抓住加快推進城鎮化這個抓手，大力實施城鎮化帶動戰略。從國際經驗來看，城鎮化率超出30%以后，就可能進入城鎮化快速發展期。“十二五”以后，特別是落實國發二號文件的最近幾年，我省基建投資大幅提升，增長幅度在各項主要經濟社會發展指標中首屈一指，城鎮建設日新月異，經濟社會發展明顯進入了快車道。全國規劃2020年常住人口實現60%的城鎮化率，從“十二五”的發展情況看，我省城鎮化發展速度明顯高于預期，我省應該調整這一指標為52%，比“十三五”規劃高出兩個百分點，這樣更加接近同步小康的需要，也更加接近發展的實際。

為了確保我省城鎮化發展預期目標的實現，必須要有一整套保障措施。一是確定好各行政區域的城鎮化率基數。既然是城鎮化，就涉及到每一個城鎮，應該把地市、縣區、鎮鄉三級行政區域的城鎮化率基數都統計出來，確立各地基數，把發展的指標科學合理予以分解，使各地都有明確的目標任務。城鎮化率指標不僅考慮常住人口，更要考慮戶籍人口；不僅考慮異地轉移，更要考慮就地城鎮化。二是把目標任務實現程度納入年度考核。在確定各行政區域城鎮化率基數的基礎上，科學合理規劃各地發展預期。城鎮化主要體現為農業就業轉變為非農就業,農村人口轉變為城鎮人口。以全省4400萬戶籍人口和3600萬常住人口基數做靜態測算，未來五年，平均每年需要減少農業就業20萬-40萬人，需要增加城鎮常住人口60萬-80萬人。要將城鎮化發展的硬指標進行科學合理分解，并作為年度考核的一個重要指標。強調這一點非常重要，只有納入考核，配套的戶籍準入、農民工保障體系等才能跟上。三是有必要確定主抓城鎮化的綜合協調機構。城鎮化涉及建設、國土、規劃、公安、環保、農辦、城管、勞動、社保等眾多部門，作為一項中長期發展戰略，從頂層設計到總體規劃到統籌協調，都需要行之有效的綜合協調機構來統攬這些工作。目前，我省城鎮化的牽頭單位是住房和城鄉建設系統，但是在推進城鎮化中，住建系統的職能畢竟有限，設立一個綜合協調機構以完成階段性使命也有其必要性。

（作者單位：中共貴州省委講師團)

責任編輯：郭 清