政府主導下的生活垃圾分類體系研究

陳海濱 朱 斌

(華中科技大學，湖北 武漢 430074)

政府主導下的生活垃圾分類體系研究

陳海濱 朱 斌

(華中科技大學，湖北 武漢 430074)

本文論證了政府主導垃圾分類事務的必要性與可行性，指出垃圾分類事務具有主客體雙重復雜性，而推進垃圾分類事務必須兼顧社會可操作性與專業可操作性；設計了政府主導下的垃圾分類體系構架，并明確其中關鍵節點是投放環節的街道辦事處/社區居委會和收運環節的環衛部門及垃圾收運企業。

垃圾分類；體系；政府主導

引言

生活垃圾分類是近幾年各級政府與社會公眾共同關注的熱點議題，關于垃圾分類事務的意義和目標、不足與問題，特別是政府和市場在推進垃圾分類事務過程中的作用等等，存在不少討論或爭議，本文僅就政府主導的垃圾分類體系及關鍵節點進行探究。

1 政府主導垃圾分類的必要性及理論基礎

實施生活垃圾分類，能有效改善城鄉環境，促進資源回收利用，加快“兩型社會”建設，提高新型城鎮化質量和生態文明建設水平。因此，垃圾分類是生活垃圾污染治理體系的重要環節，屬于生態環境保護及污染治理的范疇，本質上屬于公共財產。

所謂公共財產是指提供公共產品或服務的財產。一般而言，公共產品或服務包括國防、國家行政管理、環境保護、水利工程、非收費性公路和橋梁、衛生防疫、城市照明等[1]。

依據公共信托理論，應該以環境資源的可持續利用和服務公眾為目標，將環境公共產品及服務作為信托財產、以公眾為委托人和受益人、政府為受托人，提供公共產品或服務。如此以信托的基本理念構筑的環境公共財產體系，既可以理清個人與國家的利益關系，也可以解決個人權益與公共環境權的關系。這也是政府主導諸如垃圾分類等公益事務的理論基礎和法律依據。

2 政府主導垃圾分類的可行性及現實條件

2.1 政府具備垃圾分類的組織管理的手段與資源

首先，經過數十年的建設，我國已基本構建了較完整的生活垃圾收運處理體系，各級政府及城管/環衛部門作為其主管部門在生活垃圾的收運處理設施建設、生產運營及作業、社會服務與科研創新等方面具有很強的領導、動員、組織、監管能力。以2015年統計數據為例，655個設市城市配有165724臺環衛專用車輛，890座生活垃圾無害化處理廠(場)(無害化處理能力57.7萬噸/日)，其中填埋場640座、焚燒廠220座、其他處理設施30座；1568個縣(縣城)配有42702臺環衛專用車輛、1187座生活垃圾無害化處理廠(場)(無害化處理能力18.1.7萬噸/日)，其中填埋場1108座、焚燒廠37座、其他處理設施42座；29969個鎮鄉(17848個鎮、11478個鄉、643個鎮鄉級)配有141691臺(鎮115015臺、鄉24149臺、鎮鄉級2527臺)環衛專用車輛、45489座(鎮34134座、鄉10536座、鎮鄉級819座)生活垃圾轉運站，這些都是各級政府掌控的垃圾收運處理主要資源及手段。

其次，近年國家已陸續頒布了一系列政策法規推進生活垃圾分類事務的發展，省、市、縣(區)、街道辦事處、社區居委會等各級政府及其派出機構等的數以千萬計的工作人員是國家生活垃圾分類政策的宣傳、貫徹、執行者。

2.2 垃圾分類事務的屬性與特點需要政府起主導作用

(1)生活垃圾分類事務具有雙重復雜性

主體復雜性：垃圾分類活動涉及面廣、參與者多。首先，垃圾分類活動涉及到各行、各業、各部門。各類機構、單位因其性質、規模及活動規律的不同及其客觀條件制約，會直接影響分類工作的推進。其次，涉及垃圾分類的公眾因其工作崗位、居住條件、活動范圍不同以及年齡、健康狀況等諸多差異，也會影響或制約垃圾分類[2]。

客體復雜型：眾所周知，垃圾本身也非常復雜。一是性狀復雜且組分差異大；二是其性狀組分是可變的，這種不確定性隨季節變化(夏季因果蔬大量上市導致易腐有機物與含水率增加)、因地域不同變化(南方較北方而言，易腐有機物比例偏高)、因生活習性不同存在差異(湘、贛、鄂、云、貴、川等省區垃圾中鹽、油含量高于江浙一帶，等等)、因產生源不同存在差異(如學校的垃圾總量少，其中可回收物較多；商業區易腐垃圾比例低，而可回收物比例很高，等等)。垃圾本身復雜性是公眾實施垃圾分類行為的最大制約因素[2]。

(2)垃圾分類必須兼顧專業可操作性和社會可操作性

專業可操作性是指通過技術、資金投入及設施設備配套解決垃圾分類存在的各種具體問題，諸如分類垃圾袋、分類垃圾桶、分類運輸車的配置，以及分類處理處置設施的建設，等等。

社會可操作性則專指公眾對于垃圾分類活動的認知、配合程度及實施行為。

前一個問題相對容易解決，甚至在較短時間內解決，但后一個問題的徹底解決則是長期漸進的過程。

第三，預算管理工作是事業單位各項活動總體的概括與規劃。首先就是要對預算管理工作有全面的認識，要加強宣傳，提升認識高度，讓每個部門都對預算工作有正確的認識。這樣才能進一步提升員工的工作配合度，才能進一步推動預算規劃工作的執行。再次，預算管理工作不僅要求預算管理人員了解整個工作流程，同時也要求他們熟悉各個環節的管理要求。因此，要有效地執行預算管理工作，就要提高參與編制預算人員的業務水平和綜合素質。一方面是要將這些預算管理人員調整到相應的崗位上工作一段時間，來進一步了解整體的工作流程。另一方面就是要加強對預算管理人員的專業培訓，不斷提升他們的管理工作能力。

3 政府主導下垃圾分類體系的構建

3.1 垃圾分類各環節任務與特點

從生活垃圾分類事務全過程看，分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理四個環節的客體大致相同，但實施主體卻大不相同。

分類投放環節的主體是公眾(包括個人與單位)，不同產生源的垃圾產生者；分類收運處理(即分類收集、分類運輸、分類處置)環節的主體是各級政府及主管部門下屬或指定的企事業單位。

這里，前者數量眾多、社會經濟成分復雜，如若不進行科學組織并輔以必要的宣教、獎懲手段，推行垃圾分類事務的社會可行性較低；后者則有相對規范的組織架構、專業隊伍、技術支持及生產作業手段，還受到政府與社會的雙重監管，只要方法得當、資金到位、設施齊備，完成垃圾分類收運處理的專業可行性很高。

3.2 政府及職能部門在垃圾分類體系中的位置與職能

(1)垃圾投放環節管理責任主體?；\統而言，各級政府在垃圾投放環節都有其職責，具體而言，政府派出機構街道辦事處及其下屬機構社區居委會等基層組織是垃圾投放環節管理的實際責任主體，投放環節效果如何主要取決于這一層級辦事機構及工作人員的執行力、工作作風、能力、經驗及辦事效率。相對于普通群眾，這些基層工作人員有較高政策水平和文化素質及業務能力，能夠正確認識、理解垃圾分類的意義；相對政府部門管理人員，他們更“接地氣”，既有務實精神，又有務實能力，知道該怎樣做。

(2)垃圾收運處理環節管理責任主體。毫無疑問，各級政府及城管/環衛部門應該是垃圾分類收運處理環節管理的責任主體，但其下屬或指定的收運處理企事業單位則是垃圾收運處理職責施行的實際責任主體。

3.3 政府主導下的垃圾分類體系構架及關鍵節點

垃圾分類投放：省—市—縣(區)—鎮鄉/街道辦事處—社區居委會—垃圾產生者。這條線上，街道辦事處及社區居委會是關鍵節點。

垃圾分類收運處理：省—市—縣(區)—城管/環衛部門——垃圾收運企業—垃圾處理企業。這條線上，城管/環衛部門和垃圾收運企業是關鍵節點。此處將收運和處理分開是因為前者必須與投放環節相銜接、配套，其作業與管理涉及到與投放環節相關的社會化問題，實際運作較繁雜；后者則相對簡單，涉及的主要是專業化配套問題。

政府主導下的垃圾分類體系構架如圖1所示。

圖1 政府主導下的垃圾分類體系構架

4 結束語

隨著社會經濟的持續不斷發展和“垃圾圍城”形勢的日趨嚴峻，生活垃圾管理日益成為學者們關注的熱點問題。在既有的研究中，學者們主要從內部運行和外部環境兩大方面探討了生活垃圾管理中存在問題并提出了相應的對策。研究可分為三個階段：第一階段，20世紀70年代以末端無害化處理為主；第二階段，20世紀80年代以源頭減量化為主；第三階段，20世紀90年代以后以循環經濟視角下垃圾資源化和減量化為主。國內關于生活垃圾管理研究起步較晚，開始于改革開放后的20世紀80年代，但是重點研究也只是21世紀以來的事。所以，國內研究并不像國外那樣每個時間段有明顯的研究重點，基本上末端無害化處理、垃圾分類、源頭減量化以及收費制度等同時都有研究。其中生活垃圾分類是近幾年各級政府與社會公眾共同關注的熱點議題，關于垃圾分類事務的意義和目標、不足與問題，特別是政府和市場在推進垃圾分類事務過程中的作用等等，存在不少討論或爭議，本文僅就政府主導的垃圾分類體系及關鍵節點進行探究。研究得出以下結論：

(1)無論從理論或實際需求看，政府主導垃圾分類事務，不僅必要、而且可行。

(2)按投放、收集、運輸、處理四個環節構成的垃圾分類全過程看，投放環節的社會性很強，而收運處理環節的專業性突出。

(3)各級政府及主管部門在垃圾分類體系及各環節中的功能職責不盡相同。政府派出機構街道辦事處及其下屬機構社區居委會等基層組織是垃圾投放環節管理的實際責任主體；各級政府及城管/環衛部門是垃圾分類收運處理環節管理的責任主體，但其下屬或指定的收運處理企業則是收運處理職責施行的實際責任主體。

(4)垃圾分類體系構架中的關鍵節點是投放環節的街道辦事處/社區居委會和收運環節的環衛部門及垃圾收運企業。

[1]何振一，楊天賜.公共財產理論[M].中國財政經濟出版社，2000.

[2]陳海濱，楊龑.社會化與專業化相結合的生活垃圾分類“雙軌策略”探究[J].環境衛生工程，2016，24(4)：1-4.

Study on the Government-led MSW Separation System

CHEN Haibin ZHU Bin

(Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China)

This study demonstrates the necessity and feasibility of government-led MSW separation. The MSW separation is with complexity of both subject and object，and consideration must be given to both socialized operability and specialized operability when MSW separation is promoted. The structure of MSW separation system led by government is designed. And the key points of the system are sub-district offices/community committees in the dumping node and sanitation departments and related companies in the collection and transportation node.

MSW separation；system；government-led

陳海濱，教授，博士生導師，主要從事固體廢物處理及資源化方面的研究

X21

A

1673-288X(2017)03-0053-03

引用文獻格式：陳海濱 等.政府主導下的生活垃圾分類體系研究[J].環境與可持續發展，2017，42(3)：53-55.