我國商品有機(jī)肥發(fā)展瓶頸及策略研究

鄭利杰 王 波

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

我國商品有機(jī)肥發(fā)展瓶頸及策略研究

鄭利杰 王 波

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

推廣和應(yīng)用有機(jī)肥是提高畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的主要方式，國家為此出臺(tái)了一系列商品有機(jī)肥優(yōu)惠政策，推動(dòng)商品有機(jī)肥推廣和應(yīng)用。受生產(chǎn)成本高、肥效慢、勞動(dòng)強(qiáng)度大等因素影響，目前商品有機(jī)肥推廣和應(yīng)用工作進(jìn)展緩慢。究其原因，商品有機(jī)肥優(yōu)惠政策針對(duì)性和可操作性差是其主要原因。本文從國家、省、市縣3個(gè)層面梳理了商品有機(jī)肥有關(guān)優(yōu)惠政策及實(shí)施情況，剖析了優(yōu)惠政策難以落地的原因，分別從提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大補(bǔ)貼對(duì)象范圍、優(yōu)化補(bǔ)貼程序、加強(qiáng)政策宣傳等環(huán)節(jié)，提出了推動(dòng)商品有機(jī)肥優(yōu)惠政策落地的對(duì)策建議。

商品有機(jī)肥；優(yōu)惠政策；補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；補(bǔ)貼對(duì)象；補(bǔ)貼程序；政策宣傳

目前我國每年產(chǎn)生畜禽糞污38億噸，但綜合利用率不到60%[1]。大量未經(jīng)處理畜禽糞污隨意排放，帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染，已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)面源污染的主要來源之一[2]。大量研究表明，長期過量而單純地施用化肥已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)點(diǎn)源污染污的重要來源[3-5]。推廣和使用商品有機(jī)肥生產(chǎn)是畜禽廢棄物資源化利用的主要方向，是提高耕地肥力、解決好農(nóng)業(yè)面源污染問題的有效方式，是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的本質(zhì)要求[6]。

商品有機(jī)肥的推廣和使用工作力度不斷加大。自2004起，中央一號(hào)文件多次提出引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)民增施有機(jī)肥，培肥耕地地力；農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部自2009年連續(xù)5年組織實(shí)施土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目，開展有機(jī)肥補(bǔ)貼試點(diǎn)，擴(kuò)展增施商品有機(jī)肥范圍，促進(jìn)有機(jī)肥資源化轉(zhuǎn)化利用；2013年國務(wù)院發(fā)布的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》更是明確提出了“在有機(jī)肥生產(chǎn)在稅收、運(yùn)輸?shù)确矫娴闹С终撸徺I使用有機(jī)肥享受不低于化肥的使用補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策”。各地方政府也結(jié)合自身農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)，積極出臺(tái)配套政策和補(bǔ)貼資金，如上海市連續(xù)7年制定《上海市商品有機(jī)肥推廣實(shí)施方案》，開展商品有機(jī)肥推廣工作。

由于受生產(chǎn)成本高、肥效慢、勞動(dòng)強(qiáng)度大等因素影響，我國商品有機(jī)肥推廣和使用工作進(jìn)展緩慢，一些商品有機(jī)肥企業(yè)產(chǎn)品庫存積壓、市場占有率低、銷售不暢等問題時(shí)有發(fā)生[7-10]。造成些問題的原因是多方面的，其中商品有機(jī)肥有關(guān)優(yōu)惠扶持政策尚未落地是其最主要原因之一。本文從國家、省、市縣3個(gè)層面，梳理了商品有機(jī)肥有關(guān)優(yōu)惠政策制定和實(shí)施情況，剖析了優(yōu)惠政策難以落地的主要原因，并從提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大補(bǔ)貼對(duì)象范圍、加強(qiáng)政策宣傳、優(yōu)化補(bǔ)貼程序4方面提出對(duì)策建議，旨在推動(dòng)商品有機(jī)肥有關(guān)優(yōu)惠政策落地，不斷提高畜禽糞便資源化利用水平。

1 商品有機(jī)肥優(yōu)惠政策制定和實(shí)施情況

國家歷來高度重視商品有機(jī)肥推廣和使用，通過頒布條例、開展試點(diǎn)、出臺(tái)優(yōu)惠政策等措施，不斷加強(qiáng)商品有機(jī)肥推廣和使用的指導(dǎo)和管理。為落實(shí)國家相關(guān)政策，北京、吉林、上海、江蘇、浙江、山東等省份優(yōu)先制定了有關(guān)優(yōu)惠政策措施。其中，浙江杭州市、江蘇儀征市、吉林德惠市、山東莒縣等市縣，在商品有機(jī)肥企業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)戶使用等環(huán)節(jié)給予了一定補(bǔ)貼。通過商品有機(jī)肥優(yōu)惠政策的扶持，一定程度上提升了有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè)盈利空間，降低了商品有機(jī)肥在市場上的價(jià)格，提高了農(nóng)民使用有機(jī)肥的積極性。

1.1 國家層面

2008年，國家首次對(duì)有機(jī)肥在生產(chǎn)流通全環(huán)節(jié)實(shí)行免征增值稅政策，財(cái)政部、國家稅務(wù)局發(fā)布了《關(guān)于有機(jī)肥產(chǎn)品免征增值稅的通知》([2008]56號(hào))，對(duì)納稅人生產(chǎn)銷售和批發(fā)、零售有機(jī)肥產(chǎn)品免征增值稅。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的2009年中央一號(hào)文件提出：“開展鼓勵(lì)農(nóng)民增施有機(jī)肥獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)”，為落實(shí)中央一號(hào)文件關(guān)于增施有機(jī)肥、改良土壤、培肥地力的意見，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部制定了連續(xù)5年制定了《土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見》，對(duì)施用有機(jī)肥的用戶按20-30元/畝的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼。2013年國務(wù)院發(fā)布的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》(以下簡稱《條例》)圍繞有機(jī)肥的項(xiàng)目審批、生產(chǎn)用電、稅收、運(yùn)輸以及購買和使用環(huán)節(jié)給予扶持政策，這為有機(jī)肥更廣泛的應(yīng)用奠定了制度基礎(chǔ)，這一條例是我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)保領(lǐng)域第一部國家級(jí)行政法規(guī)，也是我國首次在法律層面賦予有機(jī)肥不低于化肥的政策身份，具有十分深遠(yuǎn)的意義。2015年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，“大力推廣生物有機(jī)肥區(qū)域性示范，按規(guī)定享受相關(guān)財(cái)稅政策”。2016年，環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》再次指出“引導(dǎo)農(nóng)民增施有機(jī)肥，研究制定相關(guān)稅收、土地和電價(jià)等優(yōu)惠政策。”

表1 國家層面部分有機(jī)肥優(yōu)惠政策

1.2 有關(guān)省份

通過網(wǎng)絡(luò)和文獻(xiàn)查詢，收集和整理了北京等6省市有關(guān)有機(jī)肥優(yōu)惠扶持政策內(nèi)容。上海市自2004年起率先開展有機(jī)肥財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)生產(chǎn)和使用有機(jī)肥按照施用面積大小和購買數(shù)量進(jìn)行一次性補(bǔ)貼[11]。最初全市統(tǒng)一采購1.5萬噸有機(jī)肥作為試點(diǎn)，此后推廣數(shù)量逐年增加，至2016年已達(dá)到23萬噸，補(bǔ)貼資金4600萬元。江蘇省自2006年起在試點(diǎn)地區(qū)開展有機(jī)肥補(bǔ)貼試驗(yàn)示范項(xiàng)目，依托有機(jī)肥補(bǔ)貼財(cái)政專項(xiàng)，對(duì)有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行定向補(bǔ)貼。此后北京、吉林、浙江等省份也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策，推動(dòng)商品有機(jī)肥產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從補(bǔ)貼對(duì)象來看，以定向補(bǔ)貼給企業(yè)和用戶的方式，下達(dá)補(bǔ)貼資金，其中上海、北京、吉林、浙江直接通過一卡/折通直補(bǔ)補(bǔ)貼給用戶，江蘇和吉林定向補(bǔ)貼給生產(chǎn)企業(yè)，用于降低商品有機(jī)肥市場價(jià)格，用戶購買有機(jī)肥時(shí)只需支付零售價(jià)扣除財(cái)政補(bǔ)貼后的部分。從補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)來看，各地補(bǔ)貼力度不同，現(xiàn)階段北京商品有機(jī)肥補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)250元/噸的，相對(duì)較高，浙江省相對(duì)較低。從補(bǔ)貼程序來看，以上海為例，用戶于上年8月申請(qǐng)需求申報(bào)，經(jīng)政府審核，于當(dāng)年初下達(dá)申報(bào)計(jì)劃；政府確定供貨企業(yè)，并組織企業(yè)與用戶簽訂產(chǎn)銷協(xié)議；用戶于當(dāng)年11月提出補(bǔ)貼申請(qǐng)，經(jīng)政府審核公示，撥付補(bǔ)貼資金。浙江省對(duì)商品有機(jī)肥在用地、用電、稅收農(nóng)機(jī)購置等方面給予政策支持，山東省對(duì)購買有機(jī)肥翻拋設(shè)備給予30%的補(bǔ)貼[12]，在用地、用電、稅收、農(nóng)機(jī)購置等方面的優(yōu)惠政策落實(shí)情況并不理想。同時(shí)，為確保試點(diǎn)工作的順利實(shí)施，吉林省指出各試點(diǎn)縣(市、區(qū))政府要安排必要的工作經(jīng)費(fèi)(見表2)。

表2 有關(guān)省份商品有機(jī)肥優(yōu)惠政策

續(xù)表2

實(shí)施年份省份補(bǔ)貼對(duì)象補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼程序及其他優(yōu)惠政策2010浙江施用商品有機(jī)肥相對(duì)集中連片面積200畝以上的規(guī)模化主體150～200元/噸農(nóng)民全價(jià)購肥,補(bǔ)貼資金通過“一卡(折)通”直接發(fā)放給補(bǔ)貼對(duì)象。對(duì)有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè)在建設(shè)用地方面給予支持。規(guī)模養(yǎng)殖場配套生產(chǎn)有機(jī)肥的,執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價(jià)格政策;其他商品有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè),按變壓器容量大小分別執(zhí)行大工業(yè)用電或一般工商業(yè)用電價(jià)格政策。生產(chǎn)、批發(fā)和零售有機(jī)肥產(chǎn)品免征增值稅。逐步將符合補(bǔ)貼條件的商品有機(jī)肥施用設(shè)施列入農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼目錄

1.3 有關(guān)市、縣

鑒于資料有限，僅對(duì)杭州市、儀征市、德惠市、莒縣有關(guān)優(yōu)惠政策進(jìn)行分析。儀征市、德惠市、莒縣以農(nóng)戶或企業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象進(jìn)行定向補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與其省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)基本一致。杭州市補(bǔ)貼對(duì)象不再是單一的農(nóng)戶或者企業(yè)，而是圍繞商品有機(jī)肥的生產(chǎn)、銷售、使用全部環(huán)節(jié)都給予補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于浙江省的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。(見表3)

表3 有關(guān)市縣商品有機(jī)肥補(bǔ)貼現(xiàn)狀

2 有機(jī)肥優(yōu)惠政策難以落地成因剖析

目前，國家對(duì)于商品有機(jī)肥的優(yōu)惠政策包括稅收、用電、用地、運(yùn)輸以及財(cái)政直補(bǔ)等方面。通過對(duì)以上地區(qū)有機(jī)肥優(yōu)惠政策現(xiàn)狀及實(shí)施情況歸納梳理分析，多數(shù)地區(qū)的優(yōu)惠政策主要是通過財(cái)政直補(bǔ)的方式補(bǔ)貼給企業(yè)或農(nóng)戶，來降低農(nóng)戶使用成本，提高農(nóng)民使用商品有機(jī)肥的積極性。而其他方面的優(yōu)惠政策落實(shí)情況并不理想，據(jù)農(nóng)業(yè)部深入湖北省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖北省有機(jī)肥生產(chǎn)用電并未執(zhí)行農(nóng)業(yè)用電價(jià)格的優(yōu)惠政策。有機(jī)肥優(yōu)惠政策難以落地有多個(gè)方面，具體如下：

2.1 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不高

目前主要是通過財(cái)政直補(bǔ)的形式，降低用戶施用成本。以浙江省為例，目前浙江省化肥市場價(jià)為650元/噸，商品有機(jī)肥補(bǔ)貼之后均價(jià)為448元，雖然每噸商品有機(jī)肥低于化肥，但商品有機(jī)肥存肥效慢、施用量大的特點(diǎn)，畝成本投入高。據(jù)測算，商品有機(jī)肥每畝施用量為1.5噸，化肥施用量每畝為0.25噸，對(duì)于農(nóng)戶來說，每畝672元商品有機(jī)肥的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于每畝162.5元的化肥投入。如浙江省的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，補(bǔ)貼之后每畝商品有機(jī)肥成本投入是化肥的4倍。

2.2 財(cái)政補(bǔ)貼配額不足、對(duì)象范圍偏小

受財(cái)政資金限制，難以實(shí)現(xiàn)按需分配補(bǔ)貼指標(biāo)和滿足農(nóng)戶商品有機(jī)肥的需求。杭州市是我國補(bǔ)貼對(duì)象比較多的城市，但杭州市施用機(jī)肥獲得財(cái)政補(bǔ)貼的比率只有54%，還有相當(dāng)一部分沒有獲得財(cái)政補(bǔ)貼資金[13]。商品有機(jī)肥補(bǔ)貼重點(diǎn)放在了規(guī)模種植大戶、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織、高產(chǎn)創(chuàng)建示范園區(qū)或者是生產(chǎn)能力達(dá)到5000噸/年以上生產(chǎn)企業(yè)，一般農(nóng)戶和一些小型的生產(chǎn)企業(yè)很難享受到國家優(yōu)惠政策。此外，《關(guān)于有機(jī)肥產(chǎn)品免征增值稅的通知》([2008]56號(hào))規(guī)定生產(chǎn)有機(jī)肥產(chǎn)品的納稅人需提供農(nóng)業(yè)部或省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)核發(fā)的在有效期內(nèi)的肥料登記證，才能享受免征增值稅的優(yōu)惠政策。廣東省有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè)以小型居多，很多豬場出售有機(jī)肥不受工商行政管理，很難享受到國家的稅收優(yōu)惠政策[14]。

2.3 補(bǔ)貼程序時(shí)間長、工作量大

一些有機(jī)肥使用補(bǔ)貼程序設(shè)置不合理，如上海市的補(bǔ)貼程序從需求申請(qǐng)到資金撥付歷經(jīng)一年多的時(shí)間，補(bǔ)貼資金下達(dá)滯后，對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)戶，加重了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，降低使用有機(jī)肥的積極性，進(jìn)而影響政策的落實(shí)。

2.4 政策宣傳力度不大

盡管相關(guān)部門也會(huì)對(duì)政策進(jìn)行宣傳，但是農(nóng)民由于受教育程度低，往往不懂得利用互聯(lián)網(wǎng)來進(jìn)現(xiàn)行信息的獲取，宣傳效果并不十分理想。現(xiàn)在邊遠(yuǎn)山區(qū)設(shè)置的工作人員較少、力量不足，使宣傳的范圍未普及到邊遠(yuǎn)山區(qū)，許多邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)民因此不能及時(shí)獲得最新的優(yōu)惠信息，不了解國家制定的優(yōu)惠政策。如杭州市農(nóng)戶有機(jī)肥應(yīng)用研究表明，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)信息經(jīng)常關(guān)注的僅占50.8%，其他人都是不關(guān)注或偶爾關(guān)注，宣傳力度不夠。

3 推動(dòng)有機(jī)肥優(yōu)惠政策落實(shí)的建議

3.1 提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)參與積極性

通過調(diào)研、問卷調(diào)查等形式，研究制定合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)實(shí)際情況加大補(bǔ)貼力度，確保農(nóng)戶接受購買商品有機(jī)肥的價(jià)格，降低農(nóng)戶使用成本，提高農(nóng)民購肥積極性。

3.2 增加補(bǔ)助配額，擴(kuò)大補(bǔ)貼對(duì)象范圍

增加有機(jī)肥補(bǔ)助配額，確保符合補(bǔ)貼條件的農(nóng)戶和企業(yè)能夠享受到各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼。擴(kuò)大政策支持的對(duì)象范圍，建議重點(diǎn)支持對(duì)象擴(kuò)展到小農(nóng)戶和小規(guī)模生產(chǎn)企業(yè)，同時(shí)對(duì)商品有機(jī)肥用戶、商品有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè)及對(duì)銷售商品有機(jī)肥的供銷社系統(tǒng)農(nóng)資企業(yè)和直接從生產(chǎn)廠家進(jìn)貨的其他農(nóng)資經(jīng)營企業(yè)，提出商品有機(jī)肥生產(chǎn)、銷售和使用全過程的優(yōu)惠政策。逐步將符合補(bǔ)貼條件的商品有機(jī)肥施用設(shè)施列入農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼目錄，解決農(nóng)村勞動(dòng)力不足的問題。修訂《關(guān)于有機(jī)肥產(chǎn)品免征增值稅的通知》([2008]56號(hào))等優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)小型企業(yè)也能享受到國家稅收政策。

3.3 優(yōu)化補(bǔ)貼程序，縮短資金撥付時(shí)間

政府可通過往年經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確預(yù)測商品有機(jī)肥施用數(shù)量、價(jià)格以及發(fā)放數(shù)額，嘗試實(shí)行多退少補(bǔ)或抵作來年補(bǔ)貼的原則，提前發(fā)放補(bǔ)貼，緩解部分用戶經(jīng)濟(jì)壓力。

3.4 加強(qiáng)政策宣傳，提高下游市場的知曉度

為從事商品有機(jī)肥推廣的工作的相關(guān)人員，尤其是村組一線的骨干提供必要的推廣經(jīng)費(fèi)保障，調(diào)動(dòng)他們的工作積極性。組織大學(xué)生志愿者、有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)戶進(jìn)行宣傳，解決工作人員不足的問題。鑒于涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策的重要目標(biāo)群體之—農(nóng)民受教育程度低，農(nóng)村遠(yuǎn)離城市，農(nóng)民獲取信息的途徑較少的特點(diǎn)，相關(guān)部門要組織下鄉(xiāng)宣傳，宣傳時(shí)注意使用簡明易懂的宣傳用語。鑒于有機(jī)肥優(yōu)惠政策多而雜的特點(diǎn)，相關(guān)部門要將不同時(shí)期出臺(tái)的各種法規(guī)、條例和補(bǔ)充規(guī)定中的優(yōu)惠政策進(jìn)行整理、歸納、匯編成冊(cè)，免費(fèi)發(fā)放給用戶。

[1]農(nóng)業(yè)部，國家發(fā)展改革委，財(cái)政部，等.《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點(diǎn)的方案》(農(nóng)計(jì)發(fā)[2016]90號(hào)).

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[6]《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》實(shí)施背景下 涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈的挑戰(zhàn)和機(jī)遇[J].北方牧業(yè)，2014，(10)：4.

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Research on Development Bottleneck of Commercial OrganicFertilizer in China

ZHENG Lijie WANG Bo

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012)

In order to solve the problem of slow development，this paper analyzes the preferential policies and implementation of the organic fertilizer of the commodity from the three levels of the state，the province.Then some suggestions are put forward to implement the preferential policy of organic fertilizer respectively from raising subsidy standard，expanding the scope of the subsidy object，optimizing the subsidy program，and improving policy advocacy.

commercial organic fertilizer；preferential policies；subsidy standard；subsidy program；subsidy object；policy advocacy

鄭利杰，助理工程師，主要從事農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃、政策與管理工作

X21

A

1673-288X(2017)03-0038-04

引用文獻(xiàn)格式：鄭利杰 等.我國商品有機(jī)肥發(fā)展瓶頸及策略研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(3)：38-41.