我國商品有機肥發展瓶頸及策略研究

鄭利杰 王 波

(環境保護部環境規劃院，北京 100012)

我國商品有機肥發展瓶頸及策略研究

鄭利杰 王 波

(環境保護部環境規劃院，北京 100012)

推廣和應用有機肥是提高畜禽養殖廢棄物資源化利用的主要方式，國家為此出臺了一系列商品有機肥優惠政策，推動商品有機肥推廣和應用。受生產成本高、肥效慢、勞動強度大等因素影響，目前商品有機肥推廣和應用工作進展緩慢。究其原因，商品有機肥優惠政策針對性和可操作性差是其主要原因。本文從國家、省、市縣3個層面梳理了商品有機肥有關優惠政策及實施情況，剖析了優惠政策難以落地的原因，分別從提高補貼標準、擴大補貼對象范圍、優化補貼程序、加強政策宣傳等環節，提出了推動商品有機肥優惠政策落地的對策建議。

商品有機肥；優惠政策；補貼標準；補貼對象；補貼程序；政策宣傳

目前我國每年產生畜禽糞污38億噸，但綜合利用率不到60%[1]。大量未經處理畜禽糞污隨意排放，帶來了嚴重的環境污染，已經成為我國農業面源污染的主要來源之一[2]。大量研究表明，長期過量而單純地施用化肥已經成為農業點源污染污的重要來源[3-5]。推廣和使用商品有機肥生產是畜禽廢棄物資源化利用的主要方向，是提高耕地肥力、解決好農業面源污染問題的有效方式，是當前我國農業供給側結構性改革的本質要求[6]。

商品有機肥的推廣和使用工作力度不斷加大。自2004起，中央一號文件多次提出引導鼓勵農民增施有機肥，培肥耕地地力；農業部、財政部自2009年連續5年組織實施土壤有機質提升補貼項目，開展有機肥補貼試點，擴展增施商品有機肥范圍，促進有機肥資源化轉化利用；2013年國務院發布的《畜禽規模養殖污染防治條例》更是明確提出了“在有機肥生產在稅收、運輸等方面的支持政策，購買使用有機肥享受不低于化肥的使用補貼等優惠政策”。各地方政府也結合自身農業發展現狀和特點，積極出臺配套政策和補貼資金，如上海市連續7年制定《上海市商品有機肥推廣實施方案》，開展商品有機肥推廣工作。

由于受生產成本高、肥效慢、勞動強度大等因素影響，我國商品有機肥推廣和使用工作進展緩慢，一些商品有機肥企業產品庫存積壓、市場占有率低、銷售不暢等問題時有發生[7-10]。造成些問題的原因是多方面的，其中商品有機肥有關優惠扶持政策尚未落地是其最主要原因之一。本文從國家、省、市縣3個層面，梳理了商品有機肥有關優惠政策制定和實施情況，剖析了優惠政策難以落地的主要原因，并從提高補貼標準、擴大補貼對象范圍、加強政策宣傳、優化補貼程序4方面提出對策建議，旨在推動商品有機肥有關優惠政策落地，不斷提高畜禽糞便資源化利用水平。

1 商品有機肥優惠政策制定和實施情況

國家歷來高度重視商品有機肥推廣和使用，通過頒布條例、開展試點、出臺優惠政策等措施，不斷加強商品有機肥推廣和使用的指導和管理。為落實國家相關政策，北京、吉林、上海、江蘇、浙江、山東等省份優先制定了有關優惠政策措施。其中，浙江杭州市、江蘇儀征市、吉林德惠市、山東莒縣等市縣，在商品有機肥企業生產、農戶使用等環節給予了一定補貼。通過商品有機肥優惠政策的扶持，一定程度上提升了有機肥生產企業盈利空間，降低了商品有機肥在市場上的價格，提高了農民使用有機肥的積極性。

1.1 國家層面

2008年，國家首次對有機肥在生產流通全環節實行免征增值稅政策，財政部、國家稅務局發布了《關于有機肥產品免征增值稅的通知》([2008]56號)，對納稅人生產銷售和批發、零售有機肥產品免征增值稅。中共中央、國務院印發的2009年中央一號文件提出：“開展鼓勵農民增施有機肥獎補試點”，為落實中央一號文件關于增施有機肥、改良土壤、培肥地力的意見，農業部、財政部制定了連續5年制定了《土壤有機質提升補貼項目實施指導意見》，對施用有機肥的用戶按20-30元/畝的標準補貼。2013年國務院發布的《畜禽規模養殖污染防治條例》(以下簡稱《條例》)圍繞有機肥的項目審批、生產用電、稅收、運輸以及購買和使用環節給予扶持政策，這為有機肥更廣泛的應用奠定了制度基礎，這一條例是我國農村和農業環保領域第一部國家級行政法規，也是我國首次在法律層面賦予有機肥不低于化肥的政策身份，具有十分深遠的意義。2015年中央一號文件再次強調，“大力推廣生物有機肥區域性示范，按規定享受相關財稅政策”。2016年，環境保護部、財政部聯合印發的《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》再次指出“引導農民增施有機肥，研究制定相關稅收、土地和電價等優惠政策。”

表1 國家層面部分有機肥優惠政策

1.2 有關省份

通過網絡和文獻查詢，收集和整理了北京等6省市有關有機肥優惠扶持政策內容。上海市自2004年起率先開展有機肥財政補貼，對生產和使用有機肥按照施用面積大小和購買數量進行一次性補貼[11]。最初全市統一采購1.5萬噸有機肥作為試點，此后推廣數量逐年增加，至2016年已達到23萬噸，補貼資金4600萬元。江蘇省自2006年起在試點地區開展有機肥補貼試驗示范項目，依托有機肥補貼財政專項，對有機肥生產企業實行定向補貼。此后北京、吉林、浙江等省份也陸續出臺相關優惠政策，推動商品有機肥產業發展。從補貼對象來看，以定向補貼給企業和用戶的方式，下達補貼資金，其中上海、北京、吉林、浙江直接通過一卡/折通直補補貼給用戶，江蘇和吉林定向補貼給生產企業，用于降低商品有機肥市場價格，用戶購買有機肥時只需支付零售價扣除財政補貼后的部分。從補貼標準來看，各地補貼力度不同，現階段北京商品有機肥補貼標準250元/噸的，相對較高，浙江省相對較低。從補貼程序來看，以上海為例，用戶于上年8月申請需求申報，經政府審核，于當年初下達申報計劃；政府確定供貨企業，并組織企業與用戶簽訂產銷協議；用戶于當年11月提出補貼申請，經政府審核公示，撥付補貼資金。浙江省對商品有機肥在用地、用電、稅收農機購置等方面給予政策支持，山東省對購買有機肥翻拋設備給予30%的補貼[12]，在用地、用電、稅收、農機購置等方面的優惠政策落實情況并不理想。同時，為確保試點工作的順利實施，吉林省指出各試點縣(市、區)政府要安排必要的工作經費(見表2)。

表2 有關省份商品有機肥優惠政策

續表2

實施年份省份補貼對象補貼標準補貼程序及其他優惠政策2010浙江施用商品有機肥相對集中連片面積200畝以上的規模化主體150～200元/噸農民全價購肥,補貼資金通過“一卡(折)通”直接發放給補貼對象。對有機肥生產企業在建設用地方面給予支持。規模養殖場配套生產有機肥的,執行農業生產用電價格政策;其他商品有機肥生產企業,按變壓器容量大小分別執行大工業用電或一般工商業用電價格政策。生產、批發和零售有機肥產品免征增值稅。逐步將符合補貼條件的商品有機肥施用設施列入農機購置補貼目錄

1.3 有關市、縣

鑒于資料有限，僅對杭州市、儀征市、德惠市、莒縣有關優惠政策進行分析。儀征市、德惠市、莒縣以農戶或企業補貼對象進行定向補貼，補貼標準與其省級標準基本一致。杭州市補貼對象不再是單一的農戶或者企業，而是圍繞商品有機肥的生產、銷售、使用全部環節都給予補貼，且補貼標準高于浙江省的補貼標準。(見表3)

表3 有關市縣商品有機肥補貼現狀

2 有機肥優惠政策難以落地成因剖析

目前，國家對于商品有機肥的優惠政策包括稅收、用電、用地、運輸以及財政直補等方面。通過對以上地區有機肥優惠政策現狀及實施情況歸納梳理分析，多數地區的優惠政策主要是通過財政直補的方式補貼給企業或農戶，來降低農戶使用成本，提高農民使用商品有機肥的積極性。而其他方面的優惠政策落實情況并不理想，據農業部深入湖北省調研發現，湖北省有機肥生產用電并未執行農業用電價格的優惠政策。有機肥優惠政策難以落地有多個方面，具體如下：

2.1 補貼標準不高

目前主要是通過財政直補的形式，降低用戶施用成本。以浙江省為例，目前浙江省化肥市場價為650元/噸，商品有機肥補貼之后均價為448元，雖然每噸商品有機肥低于化肥，但商品有機肥存肥效慢、施用量大的特點，畝成本投入高。據測算，商品有機肥每畝施用量為1.5噸，化肥施用量每畝為0.25噸，對于農戶來說，每畝672元商品有機肥的投入遠遠高于每畝162.5元的化肥投入。如浙江省的補貼標準相對較高，補貼之后每畝商品有機肥成本投入是化肥的4倍。

2.2 財政補貼配額不足、對象范圍偏小

受財政資金限制，難以實現按需分配補貼指標和滿足農戶商品有機肥的需求。杭州市是我國補貼對象比較多的城市，但杭州市施用機肥獲得財政補貼的比率只有54%，還有相當一部分沒有獲得財政補貼資金[13]。商品有機肥補貼重點放在了規模種植大戶、農民經濟合作組織、高產創建示范園區或者是生產能力達到5000噸/年以上生產企業，一般農戶和一些小型的生產企業很難享受到國家優惠政策。此外，《關于有機肥產品免征增值稅的通知》([2008]56號)規定生產有機肥產品的納稅人需提供農業部或省、自治區、直轄市農業行政主管部門批準核發的在有效期內的肥料登記證，才能享受免征增值稅的優惠政策。廣東省有機肥生產企業以小型居多，很多豬場出售有機肥不受工商行政管理，很難享受到國家的稅收優惠政策[14]。

2.3 補貼程序時間長、工作量大

一些有機肥使用補貼程序設置不合理，如上海市的補貼程序從需求申請到資金撥付歷經一年多的時間，補貼資金下達滯后，對于經濟困難的農戶，加重了經濟負擔，降低使用有機肥的積極性，進而影響政策的落實。

2.4 政策宣傳力度不大

盡管相關部門也會對政策進行宣傳，但是農民由于受教育程度低，往往不懂得利用互聯網來進現行信息的獲取，宣傳效果并不十分理想。現在邊遠山區設置的工作人員較少、力量不足，使宣傳的范圍未普及到邊遠山區，許多邊遠山區的農民因此不能及時獲得最新的優惠信息，不了解國家制定的優惠政策。如杭州市農戶有機肥應用研究表明，農戶對農業信息經常關注的僅占50.8%，其他人都是不關注或偶爾關注，宣傳力度不夠。

3 推動有機肥優惠政策落實的建議

3.1 提高補貼標準，調動農民主動參與積極性

通過調研、問卷調查等形式，研究制定合理的補貼標準，根據實際情況加大補貼力度，確保農戶接受購買商品有機肥的價格，降低農戶使用成本，提高農民購肥積極性。

3.2 增加補助配額，擴大補貼對象范圍

增加有機肥補助配額，確保符合補貼條件的農戶和企業能夠享受到各級財政補貼。擴大政策支持的對象范圍，建議重點支持對象擴展到小農戶和小規模生產企業，同時對商品有機肥用戶、商品有機肥生產企業及對銷售商品有機肥的供銷社系統農資企業和直接從生產廠家進貨的其他農資經營企業，提出商品有機肥生產、銷售和使用全過程的優惠政策。逐步將符合補貼條件的商品有機肥施用設施列入農機購置補貼目錄，解決農村勞動力不足的問題。修訂《關于有機肥產品免征增值稅的通知》([2008]56號)等優惠政策，實現小型企業也能享受到國家稅收政策。

3.3 優化補貼程序，縮短資金撥付時間

政府可通過往年經驗，實現準確預測商品有機肥施用數量、價格以及發放數額，嘗試實行多退少補或抵作來年補貼的原則，提前發放補貼，緩解部分用戶經濟壓力。

3.4 加強政策宣傳，提高下游市場的知曉度

為從事商品有機肥推廣的工作的相關人員，尤其是村組一線的骨干提供必要的推廣經費保障，調動他們的工作積極性。組織大學生志愿者、有經驗的農戶進行宣傳，解決工作人員不足的問題。鑒于涉農稅收優惠政策的重要目標群體之—農民受教育程度低，農村遠離城市，農民獲取信息的途徑較少的特點，相關部門要組織下鄉宣傳，宣傳時注意使用簡明易懂的宣傳用語。鑒于有機肥優惠政策多而雜的特點，相關部門要將不同時期出臺的各種法規、條例和補充規定中的優惠政策進行整理、歸納、匯編成冊，免費發放給用戶。

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Research on Development Bottleneck of Commercial OrganicFertilizer in China

ZHENG Lijie WANG Bo

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012)

In order to solve the problem of slow development，this paper analyzes the preferential policies and implementation of the organic fertilizer of the commodity from the three levels of the state，the province.Then some suggestions are put forward to implement the preferential policy of organic fertilizer respectively from raising subsidy standard，expanding the scope of the subsidy object，optimizing the subsidy program，and improving policy advocacy.

commercial organic fertilizer；preferential policies；subsidy standard；subsidy program；subsidy object；policy advocacy

鄭利杰，助理工程師，主要從事農村環境規劃、政策與管理工作

X21

A

1673-288X(2017)03-0038-04

引用文獻格式：鄭利杰 等.我國商品有機肥發展瓶頸及策略研究[J].環境與可持續發展，2017，42(3)：38-41.