生態(tài)文明理念下的“多規(guī)合一”實現(xiàn)路徑探討

李文潔 陳志輝

(浙江省環(huán)境保護科學(xué)設(shè)計研究院，浙江 杭州 310007)

生態(tài)文明理念下的“多規(guī)合一”實現(xiàn)路徑探討

李文潔 陳志輝

(浙江省環(huán)境保護科學(xué)設(shè)計研究院，浙江 杭州 310007)

“多規(guī)合一”為生態(tài)文明建設(shè)提供了良好契機。基于生態(tài)文明理念，對“多規(guī)合一”的推進和生態(tài)環(huán)境要素的參與劃分了不同階段，提出近期注重空間整合基礎(chǔ)上的目標銜接和環(huán)境準入，遠期強調(diào)政策協(xié)調(diào)和生態(tài)環(huán)境全過程參與的總體思路。同時，以德清縣為案例探討了近期“多規(guī)合一”的實現(xiàn)路徑，并對遠期實現(xiàn)路徑進行了構(gòu)思，以期為我國“多規(guī)合一”和生態(tài)文明建設(shè)工作提供參考借鑒。

生態(tài)文明；多規(guī)合一；實現(xiàn)路徑

隨著國內(nèi)社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，生態(tài)文明的重要性日益凸顯。黨的十八大強調(diào)要把生態(tài)文明建設(shè)“融入到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程”，加強生態(tài)文明建設(shè)也成為了“十三五”規(guī)劃的十個重點之一。十八大報告明確指出：“建設(shè)生態(tài)文明，實質(zhì)上就是要建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。”生態(tài)文明建設(shè)強調(diào)了對資源環(huán)境的合理和高效利用，其重心仍然是發(fā)展的可持續(xù)性。

科學(xué)地對發(fā)展進行規(guī)劃是推動生態(tài)文明建設(shè)的重要方式和手段。然而，我國目前的規(guī)劃體系存在著種類龐雜、銜接困難等諸多問題，不利于經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，對生態(tài)文明建設(shè)形成了嚴重挑戰(zhàn)。2014年底，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部和住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，提出“開展市縣空間規(guī)劃改革試點，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃‘多規(guī)合一’”。“多規(guī)合一”為解決當(dāng)前的規(guī)劃困局、合理建設(shè)生態(tài)文明提供了新的方向和契機。然而，在我國現(xiàn)有背景下如何推動“多規(guī)合一”仍存在著許多爭論。本文試圖從生態(tài)文明的理念出發(fā)，對“多規(guī)合一”的實現(xiàn)路徑進行探索和討論，以期為我國“多規(guī)合一”的實踐工作提供參考。

1 總體思路

我國的規(guī)劃體系歷經(jīng)多年發(fā)展，形成了一個龐大的規(guī)劃系統(tǒng)，包括城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多個規(guī)劃系列，每個系列下面又包含了不同層級和內(nèi)容的多項規(guī)劃[1]。然而，復(fù)雜的規(guī)劃體系并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的指導(dǎo)作用。一方面，過于龐雜的規(guī)劃體系降低了效率和效力，且難以被社會公眾理解和接受；另一方面，各個規(guī)劃編制部門各自為營，缺乏有效的數(shù)據(jù)分享和協(xié)調(diào)機制，規(guī)劃之間難以銜接，沖突和矛盾現(xiàn)象突出。生態(tài)文明作為一個提倡經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)同與可持續(xù)發(fā)展的理念，其推進受到了當(dāng)前規(guī)劃體系弊端的掣肘。盡管目前部分地方已經(jīng)開始編制專門的生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃，但不同規(guī)劃難以銜接的問題仍然存在，而生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃作為一種新的規(guī)劃類型，實質(zhì)上也使得整個規(guī)劃體系變得更為臃腫和難以協(xié)調(diào)。

有鑒于此，改革規(guī)劃體系、開展“多規(guī)合一”有著廣泛的實際需求。目前，我國已有多個地方開展了“多規(guī)合一”的探索，力求形成空間規(guī)劃的“一張藍圖”，以破解空間規(guī)劃沖突、提高管理效率。從推進方式上來看，各地的模式互有差異，成果形式也千差萬別。但總體而言，各地在實踐上傾向于將“多規(guī)合一”視為一項空間要素整合方面的技術(shù)協(xié)調(diào)工作[2]，而對于各個規(guī)劃發(fā)展目標、指標間的銜接考慮并不充分[3]，“一張藍圖”也往往只是各規(guī)劃部門暫時形成的共識，在當(dāng)前部門事權(quán)劃分不清的情況下難以長期維持，部門間的政策矛盾無法根除[4]。與此同時，盡管生態(tài)環(huán)境規(guī)劃也參與到了“多規(guī)合一”當(dāng)中，但由于生態(tài)環(huán)境規(guī)劃本身的體系成熟度不高，存在著銜接內(nèi)容不明確、方法不統(tǒng)一等問題[5]，不少地方選擇性、碎片化地采用生態(tài)環(huán)境管控要求，參與的系統(tǒng)性不足[6]，環(huán)保措施更多體現(xiàn)在末端控制，“定底線”的作用未能完全發(fā)揮。

基于我國“多規(guī)合一”的現(xiàn)狀和存在問題，想要推進“多規(guī)合一”到一個較為理想的形式，其間至少包括了三個階段：空間整合、目標銜接、政策協(xié)調(diào)(表1)。三個階段逐步遞進，后一階段是對前一階段的進一步深入和完善。在“多規(guī)合一”當(dāng)中，從我國的現(xiàn)有實踐情況出發(fā)，到實現(xiàn)對經(jīng)濟、社會、環(huán)境發(fā)展的全面考量，也可將生態(tài)環(huán)境要素的參與形式分為三個階段：末端環(huán)境控制、前端環(huán)境準入、全過程環(huán)境參與(表2)。這三個階段也是逐步遞進的關(guān)系。當(dāng)前，無論是“多規(guī)合一”的推進還是生態(tài)環(huán)境要素的參與，各個試點主要還是處于前兩個階段之間。因此，近期的“多規(guī)合一”應(yīng)當(dāng)在空間整合的基礎(chǔ)上實現(xiàn)目標、指標的銜接，遠期則進一步力求實現(xiàn)政策協(xié)調(diào)；生態(tài)環(huán)境的參與方面，近期強化和完善前端環(huán)境準入，遠期力爭實現(xiàn)全過程環(huán)境參與，以求在“多規(guī)合一”過程中不斷推進生態(tài)文明建設(shè)。

表1 “多規(guī)合一”的推進階段

表2 生態(tài)環(huán)境要素的參與階段

2 “多規(guī)合一”實現(xiàn)路徑

2.1 近期實現(xiàn)路徑

以浙江省德清縣的“多規(guī)合一”試點為例，探討“多規(guī)合一”的近期實現(xiàn)路徑[7]。德清縣早在2004年就開展了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)銜接”工作，取得了一定成效，建立起了初步的部門溝通機制，有效控制了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的無序擴張，但同時也存在著一些不足，例如缺少對于人口和用地規(guī)模以外其他發(fā)展目標的審查和銜接、生態(tài)控制的底線不明確、規(guī)劃管理平臺不統(tǒng)一等。2014年，德清縣作為國家試點啟動“多規(guī)合一”工作，力求在原有經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步加強規(guī)劃銜接整合，建立多部門的聯(lián)合工作機制。

德清縣建立了一個較為完整的“多規(guī)合一”架構(gòu)。在推進模式上，德清縣采用了“1+1+N”的規(guī)劃體系，即一個統(tǒng)籌、一個總規(guī)、多個專項，依據(jù)“多規(guī)合一”的統(tǒng)籌研究，編制縣域總體規(guī)劃，并以總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)其他各個專項規(guī)劃。在目標體系上，德清縣首先確立了“多規(guī)合一”全域總體發(fā)展目標，在此基礎(chǔ)上確立了經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、人口社會、空間用地方面的分目標，依據(jù)分目標又確立了30項核心指標，指標由對口部門提供指標規(guī)劃值。在空間布局上，德清縣采取了“三線”和“三區(qū)”的空間管控體系，“三線”包括生態(tài)控制線、永久基本農(nóng)田控制線、城鄉(xiāng)建設(shè)用地開發(fā)邊界控制線，“三區(qū)”包括禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)，每個區(qū)域分別明確其管制要求。通過統(tǒng)一的目標與空間體系，推進“多規(guī)合一”的深入開展。

德清縣在“多規(guī)合一”中加強了生態(tài)環(huán)境保護要求。目標體系中，將單位GDP綜合能耗、主要污染物排放強度、PM2.5空氣質(zhì)量指數(shù)、地表水環(huán)境功能區(qū)達標率、城鎮(zhèn)污水集中處理率、城鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理率等都納入核心指標，明確了詳細的規(guī)劃值，以指導(dǎo)各項規(guī)劃的編制。空間體系中，重點參照《德清縣環(huán)境功能區(qū)劃》[8]，將環(huán)境功能區(qū)劃中的自然生態(tài)紅線區(qū)與“多規(guī)合一”控制線中的一、二級生態(tài)控制線銜接，生態(tài)功能保障區(qū)與三級生態(tài)控制線銜接，農(nóng)產(chǎn)品安全保障區(qū)與永久基本農(nóng)田控制線銜接，并將這些區(qū)域劃為禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)。實踐管理中，構(gòu)建規(guī)劃協(xié)同信息平臺，實行統(tǒng)一高效的項目審批管理，使新建項目的生態(tài)環(huán)境準入要求切實落地。

德清縣的“多規(guī)合一”強調(diào)了目標體系對規(guī)劃編制的統(tǒng)領(lǐng)作用，同時嚴格強化環(huán)境空間準入，是國內(nèi)“多規(guī)合一”推進中的良好實踐，對德清縣的生態(tài)文明建設(shè)有積極的促進作用。但是，德清縣仍然存在著生態(tài)環(huán)境的精細化管理水平不足、環(huán)境質(zhì)量管控分區(qū)欠缺等問題，有待進一步加以完善。

2.2 遠期實現(xiàn)路徑

遠期的“多規(guī)合一”既是部門規(guī)劃之間的充分融合，也是規(guī)劃政策內(nèi)容和生態(tài)文明理念的充分融合。遠期，“多規(guī)合一”應(yīng)當(dāng)擺脫當(dāng)前重空間技術(shù)整合、輕發(fā)展政策協(xié)調(diào)的工作思路，對規(guī)劃體系進行全方面重構(gòu)。可以采用單一體系，在一個層級只以一個空間規(guī)劃指導(dǎo)全區(qū)的發(fā)展，也可以采用并行體系，在明確統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃的基礎(chǔ)上保留多個規(guī)劃同時存在、共同作用的局面。但無論采用那種體系，必須實現(xiàn)三方面的轉(zhuǎn)變：首先，橫向上調(diào)整行政機構(gòu)，厘清部門事權(quán)和職責(zé)，各部門各司其職，統(tǒng)一推動規(guī)劃的編制和實施；其次，縱向上對不同層級的規(guī)劃實施差異化定位，國家層面以戰(zhàn)略性規(guī)劃為主，注重引導(dǎo)性，地方進行具體的空間布局，注重可實施性；最后，逐步減弱規(guī)劃的行政命令特征，通過法律法規(guī)來明確規(guī)劃的編制主體、涵蓋內(nèi)容、審批和實施程序，實現(xiàn)規(guī)劃體系的法制化。

遠期，“多規(guī)合一”應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境要素的全過程考慮。在規(guī)劃編制當(dāng)中，生態(tài)環(huán)境不是作被作為發(fā)展的限制，而是發(fā)展本身的一部分，經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展成為規(guī)劃的基本出發(fā)點，生態(tài)文明理念深度融入規(guī)劃的各個方面。鑒于規(guī)劃的涉及內(nèi)容廣且環(huán)保的專業(yè)性要求高，對規(guī)劃開展戰(zhàn)略環(huán)境評價或可持續(xù)發(fā)展評價顯得尤為必要。評價過程與規(guī)劃編制過程同時開展、同步推進，依靠評價結(jié)果不斷調(diào)整和優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容。從一個更為宏觀的角度來說，戰(zhàn)略環(huán)境評價和可持續(xù)發(fā)展評價也可看作是整個規(guī)劃的一個有機組成部分。由于生態(tài)環(huán)境要素的全過程參與，“多規(guī)合一”規(guī)劃自身即為生態(tài)文明建設(shè)的構(gòu)思與體現(xiàn)，甚至沒有必要再單獨編制專門的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。

“多規(guī)合一”的政策協(xié)調(diào)和生態(tài)環(huán)境要素的全過程參與實質(zhì)上是相互契合的。基于政策協(xié)調(diào)，經(jīng)濟、社會、環(huán)境多方面納入了統(tǒng)一的決策軌道，規(guī)劃內(nèi)容是對三者發(fā)展方向的協(xié)同設(shè)計，因而生態(tài)環(huán)境要素必然也根植于整合規(guī)劃當(dāng)中，貫穿于規(guī)劃編制與實施的全過程[9-18]。

3 結(jié) 語

生態(tài)文明已成為當(dāng)前的發(fā)展共識，“多規(guī)合一”為深入建設(shè)生態(tài)文明提供了一個良好契機。生態(tài)文明理念下，推進“多規(guī)合一”應(yīng)當(dāng)分階段進行：近期，注重空間布局的整合和目標、指標的銜接，同時嚴格環(huán)境準入和污染控制；遠期，實現(xiàn)政策內(nèi)容的協(xié)調(diào)和生態(tài)環(huán)境要素的全過程參與。通過“多規(guī)合一”，規(guī)劃決策的可持續(xù)性得以強化和完善，生態(tài)文明也有了更為科學(xué)和合理的建設(shè)框架。

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[8]浙江省德清縣人民政府，浙江省環(huán)境保護科學(xué)設(shè)計研究院.德清縣環(huán)境功能區(qū)劃[R].湖州：浙江省德清縣人民政府，2016.

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Discussion of Realization Path towards “Multiple Planning Integration” under Eco-civilization Concept

LI Wenjie CHEN Zhihui

(Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province，Hangzhou Zhejiang 310007，China)

“Multiple planning integration” provides a good opportunity for the construction of eco-civilization. Based on the concept of eco-civilization，different stages of the promotion of “multiple planning integration” and the participation of eco-environmental elements were divided，and a general idea which emphasizes target cohesion and environmental access based on spatial integration in the near future，and policy coordination and whole-process participation of eco-environment in the long term was proposed. At the same time，taking Deqing County as a case，the realization path of “multiple planning integration” in the near future was discussed，the realization path in the long term was conceived as well，which may provide useful reference for the operation of “multiple planning integration” and the construction of eco-civilization in China.

eco-civilization；multiple planning integration；realization path

李文潔，工程師，主要研究方向為環(huán)境規(guī)劃與管理

X321

A

1673-288X(2017)03-0031-03

引用文獻格式：李文潔 等.生態(tài)文明理念下的“多規(guī)合一”實現(xiàn)路徑探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(3)：31-33.