稅改史里的大圖景

荊棘

美國著名發明家、政治家本杰明富蘭克林曾經說過：“這個世界上只有死亡和征稅是確定無疑的。”改革開放以來，財稅改革作為中國經濟體制改革和政治體制改革的交匯點，進行了多次濃墨重彩的變革。從1978年-1992年的“被動適應”，1993年-1997年的“破舊立新”，1998年-2009年的“公共財政的建立與完善”，2010年至今的“稅改縱深”……觀察近年來的中國稅改史，在全方位革故鼎新和逐漸完善中構建現代稅制體系，成為必然選擇。

“94稅改”與新中國稅改路線圖

1994年2月8日，農歷臘月三十，北京，七、八級間九級的大風。時任財政部副部長的項懷誠，一直在財政部大樓里焦急不安地等待著那個關鍵時刻、關鍵數字的到來。許多天來，他常常失眠。

終于，一月份稅收數字報上來了———一月環比稅收增長61%。一個普普通通的數字，卻發軔于一場新中國財政史上前所未有的稅制改革。

時間推回到上世紀80年代末到90年代初，斯時，中央財政陷入尷尬。

1980年代以后，中國出現持續性的高速經濟增長。但是，這并沒有帶動和促進國家財力的同步增長。有數據顯示，從1979年財政收入在GDP的比重為28.4%，到1993年已經下降到12.6%，另一方面，由于中央財政收入嚴重不足，不得不靠大量發行貨幣來解困，因此帶來的通貨膨脹危機則讓人不寒而栗。當時連某些中央機關都已經到了不借錢，工資發不出去的境地。

在此之前，計劃經濟體制作為新中國成立后基礎的財政制度，從1950-1952年、1969-1970年在全國實行高度集中的統收統支體制，稅收失去了存在的基礎。

1978年中國開啟了漸進式市場化改革進程，經濟成分趨于多元化，行政性分權的“財政包干”成為具有過渡性質的主要財政模式，這種財政體制也時常被稱為“分灶吃飯”。

當年，稅制呈單一與混亂并存，從建國以來的復合稅制經歷兩次大規模簡化后，工商稅制只設7種稅，對國有企業只征一道工商稅，對集體企業只征工商稅和工商所得稅，同時減免隨意、稅率難定，稅收的調節功能缺失。

事實上，實行“分灶吃飯”剛過一年，中央就連續兩年向地方“借款”，以維持支出的需要，以研究中央-地方關系為專長的經濟學家黃佩華提到，1980年代中期“能源交通基金”，1989年的“預算調節基金”，都是為了維持中央財政正常運轉而采取的非常措施。除此之外，一些被戲稱為“中央請客，地方拿錢”的增收減支措施也使得中央與地方的財政關系具有了一個復雜的博弈性質。

有專家分析，“這種情況在世界各國是極其罕見的，在很大程度上促成了中央政府調控能力的弱化和中央財政的被動局面，宏觀政策意圖的貫徹難以得到充分的財力保證。”

在鄧小平南巡講話和中共十四大精神的指引下，1993年，分稅制改革被正式寫進《關于社會主義市場經濟若干重大問題的決議》，稅制改革是這十個問題里的第四部分第18條。

經濟體制由計劃經濟全面向市場經濟的轉型，要求稅制全方位革故鼎新，而不能在原有基礎上修修補補；在分稅制改革的歷程上，十四屆三中全會“一錘定音”。

從1993年9月9日到11月21日兩個多月的時間，時任國務院副總理的朱镕基帶領60多人的大隊人馬，包括了體改辦、財政部、國家稅務總局及銀行等部門的同志，飛遍17個省、市、自治區，從南向北，第一站是海口，最后一站是河北，開始了大規模的調研、解釋、征求意見和談判工作。

1994年1月1日，分稅制財政管理體制改革在艱難時世中誕生：重構流轉稅體系，取消產品稅，開征增值稅、消費稅和營業稅等；在此基礎上，劃分中央稅、地方稅以及中央地方共享稅；在政府之間采取稅收返還制度。

如何才能真正做到分稅制改革既確保增加中央財力，又不損害地方利益？方案設計者絞盡腦汁。后來的過程證明，因為牽涉到錯綜復雜的地方利益，中央原定的分稅制方案不得不作出一系列調整、妥協與讓步。但實行全國統一分稅制改革的大原則，始終沒有動搖。

構建現代稅制體系

1994年稅制改革是“一攬子”式的全方位改革，改革力度之大、利益調整之深、影響范圍之廣，在新中國歷史上是前所未有的，在世界稅制變遷史上也是極其罕見的。

94稅改初步搭建了市場經濟的稅制框架，功不可沒。但隨著中國經濟社會發展，稅制缺陷也日益顯現。推進國家治理體系與治理能力現代化，再次進行大規模稅改、構建現代稅制體系，成為必然選擇。

新千年后，稅制改革可以說是濃墨重彩，其關鍵詞是“公共財政的建立與完善”——

隨著三農問題日益嚴重，中央自2000年決定進行農村稅費改革試點后，于2005年12月正式廢止《農業稅條例》，徹底告別兩千年來中國農民因從事種植業而交納“皇糧”的歷史。

2008年，新的企業所得稅法在全國實施，合并了內外資的不同企業所得稅，促進了企業間公平競爭和統一市場秩序的建立。

以“生產型轉為消費型”為主要內容的增值稅改革思路是先轉型、再擴圍，于2009年1月1日起在全國范圍內推開。

十年間，全國人大常委會先后3次通過修法上調個人所得稅的工資、薪金所得費用扣除額；2011年 9月1日起將工資薪金所得應繳個稅免征額從2000元上調至3500元。與此同時，消費稅政策調整體現了保護資源和環境，促進節能減排的理念。資源稅改革由點及面，逐步深化；房產稅改革也在艱難中“破冰前行”。

通過這種多方位的全面稅制改革，新千年的第一個十年過后，迎來了稅改的縱深期。

結合改革和優化稅制，2010年開始實行結構性減稅。國家稅務總局原副局長許善達認為，減稅之道——改進在1994年時因為種種外部條件約束而不得已采用的未必合理之制度設計，其實是更為自然形成經濟轉變增長方式的關鍵。

2016年5月1日起，營業稅改征增值稅改革在全國范圍內全面推開。營業稅徹底成為歷史的同時，營改增也帶來了2016年整年近5000億元的減稅。

根據國家稅務總局統計，營改增實施以來，98%左右的試點納稅人實現了稅負下降或持平，越來越多的納稅人享受到改革帶來的減稅紅利，總體減稅規模越來越大。2012年1月至2017年2月，營改增帶來的減稅總規模累計已超過1.2萬億元，這是近年來中國最大規模的減稅措施。

2017年《政府工作報告》中，李克強將“落實和完善全面推開營改增政策”列為重點工作任務，要求簡化增值稅稅率結構，今年由四檔稅率簡并至三檔，營造簡潔透明、更加公平的稅收環境，進一步減輕企業稅收負擔。

最近，特朗普政府公布最新稅收改革方案，許多國家也都在醞釀出臺減稅措施，在新一輪全球競爭中，適應國家治理體系和治理能力現代化要求的財稅體制改革也將駛入快車道。